공공기관 개혁의 배경과 성공 요건

라영재 한국조세재정연구원 공공기관연구센터 소장

공공기관 개혁의 배경

공공기관은 국민을 대신해서 정부의 관리와 감독을 받는다는 의미에서 영어로는 ‘Arm’s Length bodies’로도 불린다. 즉 정부로부터 경영의 자율성을 부여 받지만 결과의 통제를 받아야만 한다는 것이다.

공공기관의 개혁은 국제적인 경제, 국내적인 사회·인구구조의 변화와 신공공관리론과 같은 이론, 시민의 여론에 의해서 영향을 받는다. 이러한 국내외적 요인들에 의해 공공기관의 개혁방향과 강도가 결정된다. 이러한 기준으로 지난 20여 년간 공공기관의 개혁방향을 설명해 볼 수 있다. 

1997년 외환위기로 인해 김대중 정부는 시장개방, 구조조정과 신공공관리론에 입각해 공공기관의 관리개혁을 시작했다. 이에 반해 노무현 정부는 급격한 시장화에 대한 반작용으로 구조조정보다는 시민참여와 협력, 자발적인 혁신을 강조했다. 

그러나 2008년 국제적인 경제위기의 영향을 받은 이명박과 박근혜 정부는 시장주의와 ‘작은 정부론’에 따라서 공공기관의 통폐합과 경쟁환경의 조성을 통해 효율화를 강조했다. 지난 문재인 정부는 기후변화와 코로나 위기에 따라서 공공기관의 경제적인 역할보다는 사회적 가치를 강조한 바 있다. 

최근 윤석열 정부는 “성장은 민간이 주도하고 정부는 정부가 해야 할 일과 하지 않아야 할 일을 잘 구분하여 역동적 혁신성장”을 하겠다는 국정의 비전을 제시하고 있다. 그러므로 공공기관의 개혁방향은 국제적인 영향을 받기도 하지만 집권한 정부의 국정비전과 정책지향에 따라서 직접적인 영향을 받을 수 밖에 없다. 역사적으로 보면 보수와 진보의 양방향으로 공공기관의 개혁 방향은 시계추처럼 왔다 갔다 했다. 

다만 최근 유럽 등 선진 국가들에서 경제위기와 보건위기가 주기적으로 생김에 따라서 미래지향적인 국가적 미션과 비전에 따라서 공공기관의 역할과 기능도 진화하고 있다. 2022년 현재 물가, 환율, 유가 등 경제위기와 저성장, 불평등의 사회구조적인 문제 앞에서 과거와는 달리 정부와 공공기관 모두는 새로운 정책적 변화와 적극적인 혁신을 요구받고 있다.    

공공기관 관리제도의 성과와 한계

OECD 선진국가의 눈으로 보게 되면 우리나라의 공공기관의 관리체계는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 근거해 기획재정부가 국가소유권을 행사하고, 개별적인 법령에 근거하여 공공기관이 설립되고, 주무부처는 사업의 감독권을 갖고 있다. 물론 국회와 감사원에 의하여 회계결산과 운영감사도 받고 있다. 이렇게 보면 공공기관은 국가기관으로부터 정책과 관리의 통제를 이중 삼중으로 받고 있다.

경영평가, 고객만족도조사, 경영공시, 재무계획수립, 청렴도조사 등 다양한 경영관리제도의 도입으로 인해 공공기관의 경영시스템은 잘 구축돼 있다고 볼 수 있다. 다만 공공기관은 내부이사회를 중심으로 미래전략의 수립과 사업의 결정, 경영진 감시와 책무성의 통제와 같은 자율적인 내부통제와 혁신을 적극적으로 추진하고 있다고는 볼 수 없다. 

오래 동안 정부부처의 관리와 사업의 통제를 받고 자체적인 혁신 노력도 해 왔다고는 하지만 최근 공공기관연구센터가 공공기관에 대한 국민인식 조사에서 “공공기관에 대한 이미지”에 대해 전문가와 일반국민들은 상당히 부정적으로 응답하고 있는 것으로 볼때 윤석열 정부는 공공기관에 대한 개혁의 고삐를 더욱 더 조일 것으로 보인다.     

공공기관 개혁의 성공요건

공공기관 개혁과 관련한 선진 국가들과 역대정부의 개혁정책을 통해서 개혁의 성공요건을 네 가지로 정리해 볼 수 있다. 

첫째, 노무현과 문재인 정부가 신거버넌스적 접근과 사회적 가치와 같은 정책지향에 따라서 공공기관의 구조조정과 같은 하드웨어적 개혁을 추진하지 않은 것을 제외하고, 모든 역대정부는 기본적으로 신공공관리론에 기반을 두고 공공기관의 관리개혁을 추진해 왔다. 

그러나 여전히 정치체제, 정부구조와 같은 행정시스템의 개혁과 같은 큰 개혁과 변화는 부족함으로 노(老)교수인 Peters와 Pierre(2018)가 말하고 있는 것과 같이 공공기관의 상위 지배구조인 정치와 행정의 “민주적인 지배구조(democratic governance)” 개혁이 전제되어야 한다.

둘째, 공공기관의 관리제도는 도입 당시 필요성과 유용성이 있었다고 하더라고 환경 변화와 제도의 정합성을 고려해 끊임없는 진화가 필요하다. 그러나 지난 38년 동안 지속된 경영평가나 2004년 도입된 고객만족도 조사나 경영공시와 같은 제도는 구성요소만 강화돼 획일화된 통제만 할 때 비유로 사용되는 그리스 신화인 “프로크루테스의 침대”와 같이 침대 길이에 맞춰 인간의 다리를 자르는 우를 범할 수 있으므로 제도와 운영의 개편이 필요해 보인다. 그러므로 공공기관 경영평가와 같은 관리제도는 사업특성과 규모 등을 반영해 맞춤형으로 제도로 개편되어야 한다. 

셋째, 공공기관은 정부부처로부터 독립성과 자율성을 통해 공공서비스를 제공하고 전달하는 기관으로서 경영성과에 따라 책임을 지도록 되어 있다. 그러나 공공재의 특성과 고용안정성으로 인해 공공기관은 폐쇄적이고 관료주의적인 비효율성을 낳을 수도 있다. 그러므로 공공기관은 이사회를 중심으로 하는 자율적인 혁신을 통해서 성과를 만들어 내어 국민의 신뢰를 확보해야 한다. 국민들로부터 신뢰를 받지 못하게 되면 공공기관의 존립 의미는 신기루처럼 사라질 수 있다. 

마지막으로 공공성과 효율성은 각각 양립하는 것이 아니라 효율성을 통하여 공공성을 추구해야 한다는 것을 정부나 공공기관 임직원 모두가 깊이 성찰해 보기를 기대해 본다.