KDI FOCUS '온라인 플랫폼의 자사우대에 대한 경쟁정책 방향'

브리핑하겠습니다.

일부 온라인 플랫폼이 급격히 성장해서 거대한 규모에 도달하게 되면서 독과점 문제가 심각하다는 우려가 커지고 있는 상황입니다. 그래서 최근 수년 동안 전 세계적으로 온라인 플랫폼의 시장지배적 지위남용 행위에 대해서 경쟁당국 조사나 소송이 활발하게 진행되고 있는데요. 그리고 그뿐만 아니라 유럽 주요국이나 미국에서는 규율을 보다 강화하기 위해서 새로운 법이 시행되거나 발의되기도 했습니다.

여러 독과점 문제 중에서도 특히 플랫폼이 자기 플랫폼상에서 자사상품을 우대하는 자사우대 행위가 주된 관심의 대상이 되고 있습니다.

사실 온라인 플랫폼의 자사우대를 어떻게 다룰 것인지에 대해서 의견이 분분한 상황인데요. 한쪽에는 '애초에 자사우대는 나쁜 것이니 애초에 자사우대 자체가 발생할 수 없도록 플랫폼에 자사상품 판매를 금지해야 된다.'라는 의견이 있다면, 다른 쪽 끝에는 '자사우대는 정당한 경쟁 과정의 하나이고 문제될 것이 없다.'는 의견도 존재합니다. 그리고 그 사이에는 자사우대를 어느 정도로 규제할 것인지에 대한 다양한 시각이 존재하고요.

해서 이번 포커스에서는 온라인 플랫폼의 자사우대를 적절하게 규율하기 위해서 과연 새로운 규제를 도입해야 하는지, 아니면 현행 경쟁법에서 개선이 필요한 부분이 있는지 등에 대해서 논의하고자 합니다.

3~4페이지에서는 먼저 자사우대 개념을 설명하고 있는데요. 지금까지 명확하게 합의된 개념은 없습니다. 하지만 자사우대는 플랫폼상에서 자사 또는 계열사의 상품·서비스를 경쟁사업자 대비 유리하게 취급하는 행위로 볼 수 있습니다.

'그림1'에서 보시는 것처럼 플랫폼이 사업을 확장하기 위해서 중개 역할을 하고 있던 인접 시장에 진입하면서 이용사업자들과 경쟁관계에 처하게 되는 이른바 이중지위의 형성에서 비롯되는 것인데요.

플랫폼이 이용사업자들이 플랫폼상에서 따라야 할 규칙 같은 것들을 정하게 되는데, 자사상품을 제공하게 되면 경쟁관계에 있는 타사상품보다 이런 규칙 등을 유리하게 적용할 그런 우대할 유인이 생길 수 있다는 겁니다. 그래서 흔히 '심판이 선수로도 뛰는 상황'으로 비유하기도 하고요.

해서 자사우대라는 개념은 경계가 불분명하다고 말씀을 드렸는데요. 여기에서 하나 짚고 넘어가고 싶은 부분은 자사우대라는 용어가 거래 거절, 끼워 팔기 등 기존에도 존재하던 경쟁제한 행위들을 포함해서 서로 다른 이질적인 특성을 가진 여러 가지 유형들을 포함해서 사용되고 있다는 점입니다.

해서 자사우대를 통으로 묶어서 규제하기보다는 일단 다양하게 나타나고 있는 행위들을 구체적으로 유형화시켜서 살펴봐야 한다는 생각입니다.

그래서 4페이지의 '표2'에서 보시는 것처럼 전 자사우대를 네 가지 유형으로 구분했는데요. 행위의 양태나 경제적 효과가 유사하다고 생각되는 행위끼리 분류를 한 것입니다.

그래서 유형1은 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대, 유형2는 식별 가능한 배치 우대, 유형3은 데이터에 대한 접근 차별, 유형4는 데이터 외에 기타 투입요소 및 시장에 대한 접근 차별입니다.

유형1과 2가 그 상품을 온라인 공간이나 디지털 기기상에 배치하는 데 있어서 자사상품을 우대하는 것이라면 유형3과 4는 그 투입요소나 시장에 대한 접근에 있어서 자사상품을 우대하는 것입니다.

첫 번째, 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대 유형은요. 플랫폼이 알고리즘을 활용해서 중개 상품을 배치하는 과정에서 자사상품을 우대하는 경우입니다.

그래서 자사상품의 검색 결과 순위를 높여준다든가 아니면 특별상품으로 눈에 띄게 배치한다든지 하는 것들인데요. 유형1의 특징은 자사우대 과정에서 활용되는 알고리즘을 외부에서는 전혀 관찰할 수 없다는 점입니다.

그래서 어떤 플랫폼 상품의 순위가 높게 나타났다고 했을 때 이것이 과연 플랫폼 상품이 뛰어나기 때문인 것인지, 아니면 플랫폼이 자사우대를 했기 때문인지 판단이 어렵다는 겁니다.

그다음 두 번째, 식별 가능한 배치 우대 유형은 디지털 기기나 운영체제를 제공하는 플랫폼이 자사의 소프트웨어를 사전적으로 설치하거나 기본으로 설정하는 경우입니다.

첫 번째 유형과 마찬가지로 자사상품을 더 눈에 띄게 배치하는 행위이지만 첫 번째 유형과 뚜렷하게 구분되는 점은 제3자 역시 자사상품을 우대했는지의 여부를 즉각적으로 알 수 있다는 것입니다. 그래서 '식별 가능한 배치 우대'라고 이름을 붙여봤고요.

다음으로 세 번째, 데이터에 대한 접근 차별 유형은 플랫폼이 다른 이용사업자들에게는 접근이 금지되는 데이터를 자사상품을 제공하는 데 단독으로 활용하는 행위입니다.

해서 데이터 역시 이용사업자 입장에서는 투입요소로 작용을 할 수 있는데 제가 굳이 다음 유형과 구분을 한 이유는 다른 투입요소들과는 달리 데이터... 데이터에 대한 통제권이 전적으로 플랫폼에 있지 않다는 것입니다.

그래서 이용사업자가 다른 이용사업자의 비공개 데이터에 접근하는 거는 개인정보보호법 등으로 인해서 불가능한 상황이고요. 그래서 자사우대를 금지하기 위해서 '다른 이용사업자들에게도 플랫폼과 동등한 수준의 접근을 보장해라.'라는 식의 주문은 불가능하고요. 대신 플랫폼도 다른 이용사업자와 마찬가지로 데이터를 사용하지 말라는 식의 조치만 가능합니다.

그리고 네 번째 유형은 데이터 외에 기타 투입요소나 시장 자체에 대한 접근에 있어서 자사상품에 우월한 접근을 제공하는 경우입니다.

특히, 디지털 기기나 운영체제를 공급하는 플랫폼이 하드웨어나 소프트웨어 기능에 대한 접근에 있어서 자사서비스와 타사서비스를 차별하는 행위가 빈번하게 발생하고 있습니다.

그래서 지금까지는 자사우대 유형에 대해서 말씀을 드렸고요. 7페이지부터는 이렇게 나눈 자사우대 유형별로 어떠한 경제적 효과를 갖는지에 대해서 검토한 내용입니다.

먼저, 자사우대 행위가 가질 수 있는 경쟁제한적 효과를 간단히 설명하자면 중개서비스 시장에서 지배적인 위치에 있는 플랫폼이 이 지배력을 인접한 상품 시장으로 전이해서 경쟁관계에 있는 이용사업자들을 배제할 수 있다는 것입니다.

그렇게 되면 경쟁 이용사업자는 우위에 있는 플랫폼 상품과 경쟁을 하기 위해서 기존보다 광고 비용을 높여서 집행을 한다든가 실질적으로 들어가는 비용이 증가할 수 있고요. 더 심한 경우에는 시장에서 퇴출 위기에 놓일 수도 있습니다.

'표3'은 자사우대가 경쟁 이용사업자에게 1차적으로 미치는 영향을 앞서 나눈 유형별로 살펴본 것인데요.

시간관계상 자세한 설명은 생략하겠지만 유형별로 봤을 때 경쟁사업자의 거래 기회를 감소시키거나 혁신 유인을 약화시키거나 품질을 저하시킬 수 있습니다.

그래서 이러한 효과들로 인해서 플랫폼이 진입한 인접 시장에서의 경쟁이 저해되는 결과로 이어질 수 있는데요. 인접한 시장에서의 경쟁이 제한되게 되면 결국에는 가격이 오르거나 품질이 나빠지거나 상품다양성이 줄어들 수 있고요. 또 장기적으로는 이용사업자가 혁신하거나 새롭게 시장에 진입할 유인이 저해될 수 있습니다.

그리고 추가로 배치 우대에 해당하는 유형1와 유형2의 경우에는 플랫폼이 자신에게 유리하도록 정보를 왜곡해서 전달하는 형태이기 때문에 소비자의 합리적인 선택을 방해할 위험도 있습니다.

지금까지 말씀드린 배제적인 효과와는 달리 소비자 잉여를 빼앗는 착취적 효과에 해당하는데요. 소비자가 눈에 띄는 상품을, 눈에 띄게 배치돼 있는 상품을 좋은 상품으로 착각하고 잘못 구매할 수도 있다는 겁니다.

그래서 사실 자사우대가 경쟁에 있어서 부정적인 효과를 가질 것이라는 거는 어찌 보면 자연스러운 결과로 받아들이실 것 같은데요. 중요한 점은 플랫폼의 자사우대 행위가 경쟁에 있어서 긍정적인 효과 역시 가질 수 있다는 겁니다.

그래서 8페이지의 '표4'에 경쟁촉진적인 효과에 대해서 정리가 돼 있는데요. 우선 플랫폼이 자사상품을 제공하게 되면 기존에는 플랫폼과 판매자가 별도로 존재해서 서로에게 미치는 영향을 고려하지 않고 독립적으로 의사결정을 내려서 발생하던 비효율이 제거되는 효과를 누리게 됩니다.

그래서 이중마진이 제거돼서 가격을 저렴하게 책정할 수도 있고요. 아니면 품질관리 문제가 완화돼서 품질을 개선시킬 가능성도 있습니다.

그런데 플랫폼이 자사우대를 통해서 그러한 자사상품으로 수요를 유도하게 되면 결론적으로 소비자가 더 저렴하거나 품질이 더 좋은 상품을 소비함으로써 후생이 증가할 수도 있습니다.

그리고 플랫폼이 자사우대를 통해 수익이 증가할 것으로 예상하거나 또는 실제로 수익이 증가함으로써 플랫폼 서비스에 대한 투자를 늘리고 품질을 향상시킬 가능성도 있습니다.

특히, 유형2 즉 사전 설치 및 기본 설정과 유형4의 일부인 기능적 투입요소나 시장에 대한 접근 차별의 행위의 경우에는 서비스 품질의 개선이 보안 유지나 프라이버시 보호의 형태로 나타날 수 있어서 자사우대가 이들 기능 향상에 도움이 될 수 있습니다.

그리고 마지막으로 유형3은 플랫폼이 데이터를 활용해서 자사상품을 제공하는 행위라고 말씀을 드렸는데요. 여러 가지 효율성 효과를 가질 수 있습니다.

플랫폼이 수집한 데이터를 효과적으로 활용해서 틈새시장을 발견하고 다른 이용사업자들과 차별화된 상품을 내놓는다면 상품다양성 측면에서 도움이 될 수 있겠고요. 또 인접한 상품시장의 경쟁이 제한적이었을 경우에는 플랫폼의 자사상품 도입이 오히려 경쟁이나 혁신을 촉진할 가능성도 있습니다.

제가 지금까지 이렇게 유형을 나눠서 경제적 효과를 살펴본 것은 과연 나쁘기만 한 자사우대 행위가 있는 것인가, 아니면 이런 유형들 중에 더 해로운 자사우대 행위가 있는 것인가를 살펴보기 위해서였는데요.

결론적으로 플랫폼의 자사우대는 모든 유형에 대해서 경쟁제한적인 효과와 경쟁촉진적인 효과를 함께 가질 수 있고 전체적인 효과에 대해서도 어느 한 방향으로 단정지을 수 없는 것으로 나타났습니다.

그래서 9페이지에는 제가 구글이 일반검색 결과에서 자사 서비스를 우대한 행위에 대해서 국가별로 다른 판단이 내려진 사례를 소개를 하고 있는데요.

예를 들어 EU에서는 구글 쇼핑 건 같은 경우에는 구글의 자사우대 행위가 인접한 비교 쇼핑 서비스 시장에서 경쟁자를 배제하고 공정한 경쟁을 저해한 것으로 판단했습니다.

하지만 미국이나 영국에서는 구글의 유사한 행위에 대해서 이러한 행위가 반경쟁적인 결과를 초래할 것 같지 않다, 그리고 설사 초래했다고 하더라도 일반검색 서비스의 품질이나 편의성을 제고하는 효과로 인해서 정당화된다고 보고 무죄 판결을 내린 바 있습니다.

따라서 자사우대 행위는 사건마다 구체적인 맥락을 고려해서 종합적인 효과를 판단해야 한다는 생각입니다.

다만, 유형별로 봤을 때 효율성을 증가시키는 효과가 제한적으로... 제한적일 것으로 판단되는 유형이 있긴 한데요. 제 생각에는 유형1, 즉 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대 행위와 유형3의 일부인 비공개 데이터를 사용해서 경쟁자의 상품을 단순 모방하는 행위가 해당이 됩니다.

유형1의 경우에는 플랫폼의 자사상품이 정말로 가격이 저렴하고 품질이 좋고 뛰어나다면 플랫폼이 자사우대를 하지 않더라도 알고리즘의 설정을 통해서 정당하게 검색순위의 상단에 올라갈 수 있다는 생각이고요.

그다음 유형3의 경우에는 플랫폼이 단순히 경쟁자의 상품을 카피하는 것에 그치고 있다면 상품다양성이나 혁신을 촉진하는 효과가 제한적일 것이기 때문입니다.

해서 이상의 논의를 바탕으로 온라인 플랫폼의 자사우대 행위에 대한 경쟁정책 방향을 어떻게 가져갈 것인지에 대해서 말씀드리겠습니다.

우선, 자사우대 행위는 분명히 경쟁제한적인 측면이 존재합니다. 그리고 오프라인보다 온라인 환경에서 경쟁제한성이 더 크게 나타날 가능성도 있습니다. 따라서 온라인 플랫폼의 자사우대 행위는 적절히 규율되어야 한다, 라는 것이고요.

다만, 문제는 ‘이것을 어떻게 규율할 것인가’인데 저는 일률적으로 모든 자사우대 행위를 금지하기보다는 합리의 원칙을 적용해서 부당한 경우에만 규율하는 현행 사후 규율 방식을 유지하는 것이 바람직하다고 생각합니다.

이렇게 주장하는 근거는 크게 두 가지로 말씀드릴 수 있는데요. 일단 기존의 경쟁당국이 시장지배적 지위 남용 행위에 대해서 합리의 원칙을 따라서 위법성을 판단해 온 그 이유는 해당 행위가 반드시 경쟁제한... 경쟁을 제한하기 위한 의도 이외에 다른 유인으로 행해질 수 있다는 것이고, 그다음에 그 효과 역시 반드시 경쟁 저해로 이어진다고 볼 수 없기 때문입니다. 그래서 사건마다 구체적인 맥락을 고려해서 판단할 필요가 있다는 것이 원칙이었고요.

그런데 제가 지금까지 설명드린 것처럼 자사우대 행위도 마찬가지입니다. 자사우대 행위는 경쟁사업자를 배제하려는 유인 이외의 다른 유인 때문에 행해질 수 있고 그 존재 자체만으로 상당한 경쟁제한효과가 발생했다고 보기 어렵고요.

그다음에 경쟁제한효과가 발생했다고 하더라도 긍정적인 효율성 효과와 비교를 해야 한다는 것입니다. 그래서 자사우대 행위도 기존의 시장지배적 지위 남용 행위와 마찬가지로 규율해야 한다는 것이 첫 번째 생각이고요.

그다음, 두 번째는 과소 규제의 위험도 존재할 것이고 과도 규제의 위험도 존재할 것인데 저는 후자가 위험성이 더 클 수 있다고 판단하고 있습니다.

온라인 플랫폼 시장은 특히 혁신이 매우 중요하기 때문에 지나친 규제가 이루어질 경우에 혁신 활동이나 건전한 경쟁이 오히려 위축되는 부작용이 더 크게 나타날 수도 있다고 생각합니다.

해서 그 플랫폼이 일견 약간 경쟁제한적으로 보일 수 있는 행위가 오히려 플랫폼이 치열하게 경쟁하고 있는 과정에서 나타난 현상일 수 있다는 지적도 존재합니다.

이쯤에서 혼란을 피하기 위해서 하나 짚고 넘어가고 싶은 부분은 제가 '사후 규율'이라고 말하는 것은 일부 국가에서 규율 대상을 사전적으로 지정하는 사전 지정과는 다른 차원의 논의라는 걸 일단 말씀을 드리고 싶고요. 해서 이거는 특정 행위를 일률적으로, 사전적으로 행위를 금지하는 사전 규율과 반대되는 개념으로 사용하고 있다는 말씀을 일단 드립니다.

그래서 다시 논의로 돌아가자면 온라인 플랫폼의 자사우대 행위에 대응하기 위해서 지금처럼 사후 규율 방식을 적용하면 된다, 하지만 집행 여건을 개선할 필요가 있다고 봅니다.

자사우대 유형별로 봤을 때 유형2와 4는 플랫폼이 보안 유지나 프라이버시 보호 등 기술적인 사유로 정당화 주장을 하는 경우가 많기 때문에 경쟁제한 의도나 경쟁제한성을 입증하는 데 어려움이 따를 수 있고, 특히 유형1과 3 같은 경우에는 외부에서 관찰이 불가능한 알고리즘이나 데이터가 연관되기 때문에 자사우대가 존재했는지조차에 대한 그 판단부터 어려울 수가 있습니다.

그래서 11, 12페이지 마지막에서는 집행의 적시성과 효율성을 제고할 수 있는 방안에 대해서 정리하고 있습니다.

먼저, 규율 대상과 관련된 부분을 말씀드릴 텐데요. 현재는 사건이 발생하게 되면 사건마다 시장을 획정하고 시장지배적사업자인지를 판단하는 과정을 거치고 있습니다. 그런데 실제로 이 과정에서 오랜 시간이 소요되고 있다는 문제가 제기되고 있는데요.

따라서 시장 획정과 시장지배적사업자 판단에 대해서 경쟁제한성 판단 이전에 반드시 완결돼야 되는 선결 조건으로 너무 엄밀하게 요구하면 안 된다는 생각입니다. 대신 행위의 경제적 효과를 평가하는 쪽으로 초점을 옮겨가야 한다는 생각이고요.

시장획정은 단순히 그 자체가 목표가 아니고 도구이기 때문에 사실상 그 시장획정과 경쟁제한성 판단은 함께 이루어지는 것이 더 자연스럽다는 생각입니다.

그리고 이러한 시장지배적사업자를 판단하는 과정에서 드는 시간을 단축하기 위해서 사업자를 사전적으로 지정하는, 지정해야 된다는 주장도 제기되고 있는데 이러한 사전 지정 방식이 시간을 단축하고 예방 효과가 있다는 측면에서는 분명히 장점을 가지긴 합니다.

하지만 제가 앞서 지적했던 것처럼 플랫폼의 혁신 활동이나 건전한 경쟁이 위축될 수 있다는 위험도 존재하기 때문에 집행을 강화하기 위해서 만약에 도입해야 한다면 저는 모든 자사우대 행위를 대상으로 하기보다는 효율성 효과가 제한적이고 집행이 더 어려운 유형에 한정하는 것이 바람직하다고 생각합니다.

해서 예를 들어서 제가 앞서 말씀드린 것처럼 비공개 알고리즘에 의한 배치 행위, 즉 유형1과 그다음에 비공개 데이터를 사용해서 경쟁자의 상품을 단순히 모방하는 행위 유형3의 일부가 경쟁촉진적인 효과가 제한적일 수 있다고 말씀드렸는데요.

이들 행위는 그뿐만 아니라 기존의 시장지배적 지위 남용과는 다른 새로운 유형이기도 합니다. 그래서 집행의 어려움이 예상되기 때문에 일단은 이 두 가지 유형 정도를 생각해 볼 수 있을 것 같고요.

그리고 하나 강조하고 싶은 점은 사전 지정이 이루어지더라도, 제가 아까 사전 지정과 사후 규율이 공존할 수 있다고 말씀드렸는데 사전 지정 대상 사업자를 사전에 지정을 하더라도 사건별로 행위의 경제적 효과에 대한 평가는 충분히 이루어져야 한다는 생각입니다.

다음으로는 대상 행위와 경쟁제한성 평가와 관련된 부분인데요. 앞서 말씀드린 것처럼 자사우대는 여러 가지 이질적인 유형들을 포함하고 있습니다. 그래서 효과적인 집행을 위해서는 '전체적으로 자사우대를 금지한다.' 이런 식보다는 구체적으로 어떤, 어떤 행위들을 금지하는 것인지 기술하는 것이 바람직합니다.

한 출발점이 될 수 있는 것이 제가 본고에서 유형화한 정도로 기술하는 것도 생각해 볼 수 있는데요. 특히, 금지 행위를 구체화하는 것은 추가 입법이나 사전 지정이 이루어질 경우에는 더욱 중요하다고 보여집니다.

그리고 자사우대 행위의 경우에는 앞서 말씀드린 것처럼 경쟁제한성에 대한 평가뿐만 아니라 애당초 그러한 행위가 존재했느냐에 대한 사실을 인지하고 입증하는 것부터 어려움이 있을 수 있다고 말씀드렸는데요.

특히 유형1과 유형3은 정보 비대칭성이 매우 큰 상황입니다. 그렇기 때문에 문제 행위로 의심될 경우에 경쟁당국이 플랫폼의 데이터나 알고리즘이나 테스트 관련 정보에 신속히 접근할 수 있도록 하는 실효성 있는 방안이 마련돼야 합니다.

그리고 플랫폼이 일정 기간 동안 그런 정보들을 보관하도록 의무를 부과하는 방안도 생각해볼 수 있겠습니다.

그리고 마지막으로 경쟁당국의 입증책임을 완화하기 위해서 경제적 효과에 대한 입증책임을 사업자에게로 전환해야 한다는 주장도 제기되고 있는데, 이것 역시 사전 지정과 마찬가지로 한정적으로 적용하는 것이 바람직하다는 생각이고요.

그리고 사실상 당연위법처럼 운용되지 않기 위해서는 효율성에 대해서도 경쟁제한성과 마찬가지로 판단기준이 구체화될 필요가 있겠습니다.

그래서 마지막으로 온라인 플랫폼의 자사우대 행위와 관련된 경쟁정책 방향을 요약해서 말씀드리도록 하겠습니다.

일단 온라인 플랫폼의 자사우대 행위에 대해서는 적절하게 규율이 이루어져야 합니다. 하지만 모든 자사우대 행위를 일률적으로 금지하기보다는 사건마다 합리의 원칙을 적용해서 부당한 경우에만 규율하는 것이 바람직합니다. 그리고 이러한 사후 규율 방식의 단점을 보완하기 위해서 보다 적시에 효율적으로 집행이 이루어질 수 있는 방안이 마련되어야 합니다.

이상으로 브리핑을 마치겠습니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 말씀 잘 들었고, 일단 지금 우리 경쟁당국이 사전지정제를 하려고 하는 가장 큰 이유 중의 하나가 플랫폼들이 시장을 빠르게 장악하고 그다음에 문제가 발생한 시점부터 그다음에 제재가 끝난 시점을 보면 이미 시장은 플랫폼이 다 장악해서 제재하는 효과가 없기 때문에 이런 거를 빨리하기 위해서 사전 지정이 필요하고 그래서 사전 지정을 하려고 하고 있는 건데요.

지금 엄밀성을 너무 많이 요구한다 하기 때문에 이걸 좀 줄이자, 라고 말씀하셨는데 그런데 실제적으로 보면 여기에 공정위도 여기에 가장 많은 시간을 할애하고 노력을 하고 있는 게 재판이나 만약에 1심... 공정위가 판단한 이후에 이게 나중에 소송으로 가고 했을 때 시장 확정이나 이런 부분이 좀 부족하게 됐을 때 뒤집히는 경우가 많았었거든요. 그래서 공정위도 어쩔 수 없이 시장분석이나 경제분석이나 경쟁제한성을 까다롭게 입증하려고 하는 것이고, 미국의 경우에도 사건 보면 경쟁제한 효과가 입증됐다고 해서 시장획정이나 그런 경쟁제한 시장획정을 생략할 수 없다, 이렇게 했던 판례도 있었는데 그런 부분은 어떻게 보시는지 궁금합니다.

<답변> 말씀하신 대로 지금 현행 방식에서 가장, 어떻게 보면 가장 많은 시간이 소요되고 있는 부분 중의 하나가 시장획정하고 시장지배적사업자 판단 부분인데요. 말씀하신 대로 사전 지정이 이런 시간을 단축하는 효과는 있을 수 있습니다. 그런데 말씀드렸던 그런 우려 때문에 제가 사전 지정에는 신중한 태도를 취해야 된다, 라는 입장인데요.

말씀하신 것처럼 지금 현행, 특히 우리나라 같은 경우에는 시장을 획정하고 시장지배적사업자를 판단하는 것이 그 이후에 경쟁제한성을 판단하는 그런 것으로부터 완전히 독립돼서 이 단계가 완결이 돼야만 다음 단계로 넘어가는, 말씀하신 대로 대법원 판례도 있었고요.

그래서, 그런데 이게 너무 엄밀하고 경직적인 방식이라는 것이고요. 그런데 실제로 미국이나 이런 주요국에서 되는 것을 보면 오히려 경쟁제한성을 판단을 한 다음에 경쟁제한이 발생한 시장으로 그걸 시장을 획정할 수 있게 한다거나 이런 backward로, 거꾸로 경쟁제한성 판단과 시장획정으로 다시 돌아가기도 하고 이런 관계들이 동시에 이루어지는 경우가 많이 있습니다.

그래서 어떻게 보면 아까 말씀드린 것처럼 시장을 획정하는 것 자체가 목표는 아니기 때문에 이거는 결국에는 경쟁제한성을 판단하기 위한 그런 과정이기 때문에 이 절차에 지나치게 너무 많은 시간을 소요하지 말고 이 두 단계가 함께 이루어질 수도 있는 그런 유연한 방식을 취한다면 지금보다는 신속성이 좀, 적시성이라든가 효율성 측면에서 개선이 이루어지지 않을까 생각을 합니다.

<질문> 최근에 쿠팡에서 자사우대라고 이름은 안 붙였는데 알고리즘 조작 사건으로 제재 맞았는데 그거는 어떻게 보시는지 하나 궁금하고요.

그리고 공정위에서 하는 게 거대 사업자에 한해서 사전 지정을 하겠다는 것인데 그렇게 조건을 걸어도 좀 부적절하다고 보시는지가 궁금합니다.

<답변> 일단 쿠팡 사건 같은 경우에는 알려진 바에 의하면 검색 랭킹을 조작을, 인위적으로 조작해서 자사상품을 우대하는 것으로 보였기 때문에 자사우대에 해당하는 것이 맞고요. 그런데 다만, 이 쿠팡 사건에 대한 집행이 적절했느냐, 이거에 대해서 제가 개별 사건에 대해서 말씀을 드리는 건 부적절하다고 생각을 합니다. 왜냐하면 말씀드린 것처럼 워낙 어떤 행위에 대해서 판단하는 것이 복잡한 과정인데 제가 이 데이터를 구체적으로 본 것이 아니기 때문에 개별 사건에 대해서 말씀드리기는 좀 곤란하다는 말씀을 드리고요.

그다음에 사전 지정을 할 경우에는 지금 미국이나 유럽 같은 경우를 봐도 그렇고 거대 사업자를 대상으로 하고 있는 상황인데 외국 같은 경우에도, 특히 미국이나 지금 DMA라든가 아니면 독일의 경쟁제한방지법을 보더라도 지금 이 법들이 시행된 지 지금 1년 가까이 넘게 지나가고 있는데 아직도 사전지정 절차가 끝나지 않았습니다.

그렇기 때문에 그만큼 이걸 도입한 나라들조차도 상당히 신중한 접근을 취하고 있다, 라는 것이기 때문에 사전 지정이 가져오는 부정적인 효과도 있을 수 있기 때문에 말씀하신 대로 거대 사업자, 어떤 규모 이상이고 정말 거래에 있어서 핵심적인 역할을 하는 플랫폼으로 한정하는 것이 맞다고 생각합니다.

왜냐하면 이 법이 도입된다고 하더라도 기존의 시장지배력 지위 남용 조항에 의해서 여전히 기타 플랫폼들의 그런 행위들은 규율을 할 수 있기 때문에 그렇게 하는 것이 맞다고 생각합니다.

<질문> 혹시 추가로, 그냥 알려진 것에 의하면 쿠팡이 주장하는 것도 그렇고 우리가 상단에 올리기는 했지만 소비자들이 원하는 물건을 올렸다, 라고 주장을 하고 있는데 그게 이 보고서에서 말씀하시는 후생을 높이는 쪽의 자사우대와 일치하는 것처럼 보이는데 그렇게 보신다고 생각하면 되나요?

<답변> 그러니까 말씀드렸던 것처럼 제가 구체적인 행위 사실에 대한 증거들을 보지는 못했지만 이게, 그리고 제가 아까 말씀드렸던 거는 이 행위를 판단하기 힘든 이유가 말씀하신 것처럼 순위가 높은 것이 실제로 그 상품이 뛰어나기 때문인지, 아니면 플랫폼이 인위적으로 알고리즘을 조정해서 자사를 우대했기 때문인지에 대한 판단이 외부에서는 판단이 거의 불가능합니다.

그렇기 때문에, 그런데 어쨌거나 공정위가 판단하기로는 어떤 인위적으로 상위 랭킹에 일정한 간격으로 박아놓는다거나, 이런 것들은 자사우대로 당연히 보여질 여지가 있고, 다만 그 행위의 평가에 대해서는 제가 말씀드리기가 어려울 것 같습니다.

<질문> 그러니까 아까 송 기자가 얘기하기도 했는데, 관련된 이야기이긴 하지만 최근에 미국에서 구글 판결 전해진 걸 보면 애플에다가 구글을 디폴트로 심기 위해서 어마어마한 돈을 주고 독점시장을 유지해 왔다, 라고 판결을 내렸거든요.

그런데 거대한 사업자를 한정해서 적용을 한다고 하지만 이 플랫폼 사업자들 규제에서 가장 큰 문제가 시차 문제인데 기업들에게 선의를 바라고 선택적으로, 사후적으로 대처를 했을 때 과연 이 플랫폼들의 시장 지배하려는 의도가 줄어들지, 제한이 될지 혹은 감시가 될지 의문이거든요.

기본... 이번에 구글 판결 보더라도 기본적으로 시장에서 그들은 선의를 갖고 플레이를 하고 있지 않았기 때문에 그런 거면 좀 더 지금 말씀하신 것보다 훨씬 더 적극적인 규제가 필요하지 않은가, 라는 생각이 들거든요. 생각이 어떠신지 궁금합니다.

<답변> 구글 사건에 대해서도 아직은 지금 판결이 완결된 거는 아니라는 점을 말씀드리고 싶고요. 그러니까 이게 어떤 자사우대 행위를 비롯해서 경쟁제한적인 행위가 발생을 했을 때 이게 항상 같은 효과를 나타내는 것이 아니라는 점을 말씀을 드리고 싶습니다.

그래서 이게 제가 아까 말씀드렸던 것처럼 구글이 검색순위에서 우대를 한 그런 사건에 대해서도 EU에서는 이거를 경쟁제한적인 것으로 판단을 했지만 미국이나 영국에서는 이것에 대해서 조사를 중단하거나 무죄 판결을 내렸다고 말씀드렸는데요.

해서 말씀하신 것처럼 분명히 사전 규율과 사후 규율 방식이 분명한 장단점을 갖고 있긴 합니다. 그래서 사후 규율 방식이 사전 방식보다 말씀하신 것처럼 과소 집행의 오류가 발생할 수 있는 가능성은 있지만, 저는 반대로 사전 지정을 하거나 아니면 추가적으로 사전적으로 완전히 이거를 금지해서 과도한 규제를 했을 경우의 부작용 가능성이 더 크다고 판단하는 것이기 때문에 어느 쪽에 더 무게를 두느냐, 라는 것이 될 것 같고요.

그다음에 예방 효과, 그러니까 그 사업자들이 추후에 자사우대 행위 같은 것을 안 하도록 하는 그런 예방적인 측면에서도 사전 규제 쪽이 좀 더 효과가 있을 순 있습니다. 하지만 지금 공정위가 지금 갖고 있는 경쟁법 집행 수단으로 열심히 집행을 하고 집행 여건을 계산해서 이런 집행 시간을 단축할 수 있도록 그런 효율성을 증가시킨다고 한다면 분명히 사업자에게 예방 효과도 가질 수 있다고 생각하고요.

최근에 특히 구글 같은 경우 지금 어마어마한 과징금이 내려졌기 때문에, 더 나아가서 미국에서는 이거를 자사우대를 중단하는 것을 떠나서 그 이상의 조치도 내려질 수 있다고 보고 있기 때문에 그런 것도 역시 좀 딜레이가 있긴 하지만 예방 효과는 가질 수 있다고 생각합니다.

<질문> 저희들이 요즘에 또 느끼는 것 중의 하나가 넷플릭스 같은 걸 보면 락인효과가 확실히 잡히는 순간 이 플랫폼의 구독료는 올라가기 시작하거든요. 쿠팡도 이번에 올리기 시작했고요. 그러니까 경쟁제한성과 관련돼 직결되지는 않지만 플랫폼들이 독점력을 행사하는 순간 소비자 후생에 도움이 될 수도 있지만 결과적으로 플랫폼이라는 건 자사 이익을 위해서 독점력을 행사하는 기업이익에 충실하기 때문에 경쟁제한, 소비자 후생을 위해서 경쟁제한을 과도하게 할 필요가 없다, 라는 건 지금 플랫폼 기업들이 독점력을 가졌을 때 시장에서 벌이는 행위를 보면 과연 그 이유가 적절한지 약간 의문이 들기도 하는데 어떻게 생각하십니까?

<답변> 그러니까 이거는 플랫폼 같은 경우에 되게 애매한 것이 되게 동태적인 시장이어서, 이게 지금 급속하게 성장하는 데 기여하는 부분들 그리고 실제로 소비자 후생을 창출하는 부분들이 규모의 경제라든가 네트워크 효과라든가 플랫폼이 가지고 있는 여러 특생, 특성들에서 기인을 하게 됩니다. 그런데 반대로 이게 양면에서는 경쟁제한적인 효과를 내게 된다는 것인데요.

그래서 그렇기 때문에 말씀하신 대로 기업은 사적인 이익을 추구하기는 하지만 일견 경쟁제한적인 것으로 보일 수 있는 행위들이 반드시 그것이 경쟁제한 의도를 갖고 행해졌다고 볼 수는 없다는 것이고요. 그래서 이게 다른 의도를 가지고 행위, 정당한, 플랫폼이 치열하게 오히려 경쟁하는 과정에서 나타난 그런 현상일 수 있다는 그런 걸 말씀드리고 싶고요.

죄송하지만 쿠팡 관련해서 처음에 주셨...

<질문> ***

<답변> 그래서 거듭 말씀드리지만 저도 그냥 놔둬서는 안 된다는 생각은 맞고요. 그런데 지금 새로운 규제를 도입해야 되는 신중... 도입해야 되는, 좀 신중해야 한다, 라는 것이고, 다만 지금 집행 과정에서 드러난 그런 문제점들이 보이기 때문에 그거를 개선해야 된다는 것이고요.

방금 말씀하신 것처럼 제가 시장획정과 시장지배적사업자 판단하는 데 있어서 또 하나 말씀드리고 싶은 거는 지금은 추정적 요건상 시장점유율을 기준으로 하고 있습니다. 매출액을 기준으로 한 시장점유율이 50% 이상, 75% 이상 이렇게 돼 있기 때문에 지금 절차적으로 너무 거기에만 포커스가 맞춰져 있는 상황이어서, 그런데 방금 말씀하신 것처럼 시장점유율 자체는 그렇게 높지 않다고 하더라도 일부 시장에서는 말씀하신 것처럼 소비자 고착 효과가 심하다든가 아니면 규모의 경제나 네트워크, 여러 가지 독과점을 심하게 만드는 그러한 요소들, 진입장벽이 너무 높다거나 이런 것들로 인해서 경쟁이 실제로 제한되고 있는 상황이 발생할 수 있거든요.

그래서 뭔가 시장지배적사업자를 판단하는 데 있어서 조금 더 단순히 기존의 기준인 시장지배율... 시장점유율 이거에만 너무 초점을 맞추지 말고 조금 더 다양한 요소들을 고려할 수 있도록 그 부분도 변화되어야 한다는 생각입니다.

<질문> 저기 이게 어쨌거나 이번에는 자사우대 관련해서 말씀을 해주시긴 했는데 어쨌든 사전지정제도 자체에 대해서 좀, 사실 플랫폼법에서 지금 얘기하는 게 자사우대는 네 가지 문제 행위 중의 하나잖아요. 그런데 그게 아니라도 일단 전반적으로 사전지정제 자체가 조금 신중하게 접근할 필요가 있다고 보시는 건지 궁금하고요.

또 하나가 어쨌든 이게 공정위가 그동안 얘기했던 입장하고는 조금 차이가 있는 것 같은데 이거에 대해서 전달이 되거나 사전에 상의한 내용이 있으신지 궁금합니다.

<답변> 일단은 말씀하신 대로 제가 사전 지정에 대해서 조금 더 이렇게 세게 말씀드리지 않았던 게 말씀하신 대로 저는 자사우대에 대한 논거를 바탕으로 말씀을 드린 것이었는데 그 외에도 끼워 팔기, MFN 그다음에 멀티호밍 제한 이렇게 다른 행위들도 포함이 되고 있는데, 일단은 자사우대 같은 경우에는 굳이 사전 지정이 굳이 필요하지는 않다는 입장인데 다른 행위들 같은 경우에는 조금 더 경쟁제한적일 수는 있겠다는 생각은 듭니다.

그렇기 때문에... 그런데 다만, 기존의 다른 세 가지 행위들도 기존의 경쟁법으로 이미 규율을 하고 있던 것들이기 때문에 자사우대보다는 조금 더 유보적인 입장이긴 하지만 이 부분에 대해서도 사전 지정이 신중할 필요는 있다, 라는 생각이고요.

그다음에 공정위에 대해서는 제가 계속해서 가끔 회의를 통해서 서로 의견을 교환을 하고 있기도 하고, 이 부분에 대해서도 입장을 전달을 했습니다.

<질문> 그 내용을 보면 그러니까 사전 지정을 하거나 경직적으로 판단하는 거 말고 개별적인 행위에 경제적 효과를 보는 게 좋다고 한 그 취지는 이해가 되는데 방금 말씀 주셨던 내용 중에 있었던 것 같은데 그 경제적 효과라는 게 판단이 굉장히, 똑같은 행위에도 쿠팡은 이게 소비자 효용 있다고 하고 아니라고 주장할 수 있는 거고 오히려 그게 판단하는 게 굉장히 기준이 명확하지 않다거나 또는 양쪽이 그냥 서로 다른 주장을 하게 될 수 있고, 그러면 규제당국은 어떻게 평가할지가 굉장히 어려운 문제가 될 것 같은데, 그래서 오히려 그러면 기업 입장에서는 똑같은 양태 행위에 대해서도 판단이 다르게 나올 수 있을 것 같고, 그럼 기업 입장에서는 일단 자사우대 행위를 하고 법률전에 나서는 게 더 낫다는 판단을 할 수 있을 것 같다는 생각도 들어서요.

그러니까 경제, 개별 행위의 경제적 효과를 판단하는 게 낫다는 거는 납득이 되지만 그 평가가 어렵다면 그거 되게 힘들어지는 거 아닌가요? 어떤 형태의 기준점이, 기준을 가지고 사전 규제를 하는 게 필요한 거라고 볼 수 있지 않나요, 하는 생각이 들어서.

<답변> 그런데 한 가지 강조할 점은 제가 공정위 입장을 명확하게 알고 있지는 않지만 사전 지정이 이루어지더라도 경제적 행위... 경제적 효과에 대한 판단은 전 이루어질 걸로 생각을 하고 있습니다. 그래서 사전 지정이 된다고 하더라도 그 부분에 대한 절차가 사라지는 것은 아니라는 걸 말씀드리고 싶고요.

다만, 말씀하신 것처럼 이 부분이 점점점 어려워지고 있긴 합니다. 여러 가지 기술적인 문제들도 있고 비공개 알고리즘이나 데이터도 involve가 되고 있고 하기 때문에, 어려운 문제들이 있기 때문에, 그래서 이걸 입증하기 위해서 공정위가 증거를 모으는 것들을 좀 쉽... 지금보다는 수월하게 해줘야 된다는 생각이어서 아까 말씀드렸던 것처럼 데이터나 알고리즘에 대한 신속한 접근을 허용하게 한다거나 보관 의무를 부여한다거나 이런 것들이 있고요.

그리고 정말 이게 비대칭성이 너무 크기 때문에 경쟁당국에서 너무 파악하기가 힘든 경우에는 말씀드렸던 것처럼 입증책임을 사업자에게 전환하는 방안도 고려해 볼 수 있겠다는 생각입니다.

<질문> 좀 더 질문드리면 입증책임을 전환하는 거에 대해서는 지금 업계에서도 반발이 굉장히 심한 걸로 알고 있는데 여기에 대해서 이거를 어떻게 풀어나가야 될지 궁금하고요.

그리고 행위3을 지적해 주신 게 전 의미가 있다고 보는데 사실 유럽하고 우리하고 다른 것 중의 하나가 데이터를 저희는 거의 건드리지 못하고 있는 상황이잖아요. 그래서 보면 법 소관이 다 다르고, 개인정보위나 방통위나 공정위 다 따로따로 있어서 이거를 통합하려면 엄청난 시간과 노력이 필요해서 정부로서도 현재로서는 유럽 DMA처럼 그 정도 정보를 공개하라고 할 수가 없다, 이런 상황인데 지금 말씀하신 걸로는 되게 이런 방법을 수월하게, 쉽게 생각하시는 것 같아서 현실적으로 풀어나가... 나갈 때 이런 문제를 어떻게 풀어가야 될지 생각하신 게 있으시다면 말씀을 부탁드리겠습니다.

<답변> 그래서 입증책임을 전환하는 거에 대해서는 아무래도 이게 제가 법적인 부분이기 때문에 경제학자로서 단언적으로 말씀드리기는 어려운 부분이긴 한데, 일단은 워낙 데이터나 알고리즘이 관여되는 문제들은 정보 비대칭성이 심해서 경쟁당국에서 워낙 입증이 어렵다는 부분 때문에 가능하지 않을까 후보로 생각해 본 것이고요.

해서 이게 사업자들이 우려하는 바는 입증책임을 전환하게 될 경우에 사실상 내가 증명하기... 그 효율성 효과를 내가 아무리 항변한다고 해도 받아들여지지 않을 것이다, 사실상 이게 당연위법처럼 갈 것에 대한 우려라고 생각을 합니다.

그래서 지금 시장지배적 남용 행위, 시장지배적 지위 남용 행위 심사지침을 보게 되면 경쟁제한성을 판단하는 기준들이 구체화가 돼 있는데요. 반면에 효율성 부분은 약간 애매하게 써 있는 부분들이 있습니다. 그래서 이게 사실상 만약에 그렇게 간다고 했을 경우에는 효율성 항변이 실제로 좀 더 체계적으로 어떤 항목들이 고려될 수 있는지를 구체화시키고, 이것들이 반영이 실제로 될 수 있도록 그런 보완 절차들이 필요하다고 생각합니다.

<질문> 마지막으로 하나만. 동의의결 같은 경우에 지금 공정위 사건 중에 차별적 취급한 거나 자사우대 한 거 보면 거의 100% 기업들이 인정을 안 하고 있거든요. 그런데 동의의결은, 물론 기업 입장에서는 법 위반 인정하는 건 아니지만 소비자 피해에 나서겠다, 이런 입장을 많이 내긴 하거든요.

그런데 그럼에도 불구하고 어쨌든 동의의결을 한다는 것 자체는 기업이 어느 정도 법 위반을 인정한다는 건데 이런 부분에서 기업들이 자사우대 이런 행위, 차별적 취급을 한 뒤에 동의의결을 할 가능성이 현실적으로는 거의 없을 것 같은데, 기존의 사건을 봐도. 이게 빨리 할 수... 피해 구제를 빨리 할 수 있다는 장점은 동의를 하는데 실제적으로 기업들이 얼마나 나설지에 대해서는 의문이 많이 들어서 그거는 어떻게 보시는지.

<답변> 일단은 기업이 동의의결 신청을 하게 되는 건 말씀하신 대로 어느 정도 인정을 한다는 것 플러스 이게 만에 하나 가게 됐을 경우에 과징금이 막대하게 매겨질 것에 대한 그런 기대치, 그러니까 기댓값을 이렇게 계산해 봤을 때 그게 좀, 그러니까 어떻게 보면 그게 본인이 반드시 죄를 인정한다고 하진 않더라도 그것이 재판으로 갔을 경우에 결국에는 질 가능성과 과징금이 매우 큰 규모로 매겨질 수 있다는 그런 확률 때문에 이거를 하게 될 것 같은데요.

실제로 지금 우리나라에서는 이게 약간 동의의결제가 '죄를 지은 기업에게 면죄부를 주는 것이 아니냐?' 이런 사회적인 분위기 때문에 주요국에 비해서 활용이 덜 되는 분위기가 있다고도 생각을 하고 있는데, 어쨌거나 카카오모빌리티 같은 경우에도 경쟁사의 콜을 차단한 것과 관련해서 실제로 동의의결을 신청하기도 했고요. 그렇기 때문에 이게 좀 활성화되는 분위기가 있다고 한다면 플랫폼들이 그걸 좀 더 활용할 가능성도 있지 않을까 생각을 합니다.

그런데 다만, 이게 너무 면죄부가 되지 않기 위해서, 이게 기본적으로 동의의결은 상당한 경쟁제한 효과가 발생한 경우에는 해당이 안 되고요. 그다음에 자진시정 방안이 얼마나 합리적인지, 그것이 적절한 것인지에 대한 평가는 당연히 엄격하게 이루어진다는 전제하에 그렇습니다.

<답변> (사회자) 질문 더 이상 없으시면 오늘 브리핑 이것으로 마치도록 하겠습니다. 감사합니다.

<끝>