「생성형 AI와 경쟁」 정책보고서 발간

안녕하세요? 시장감시정책과장 이준헌입니다.

공정거래위원회는 신기술을 중심으로 빠르게 변화하는 인공지능 시장의 시장 경쟁 상황을 살펴보고 경쟁·소비자 이슈를 선제적으로 분석하여 향후 정책 방향을 제시하고 시장 참여자들의 예측 가능성을 도모하기 위해서 '생성형 AI와 경쟁'이라는 정책보고서를 발간하게 되었습니다.

이번 정책보고서는 급성장하고 있는 AI 시장에서 혁신을 저해하지 않으면서 공정한 경쟁이 지속될 수 있는 시장 환경을 조성하는 한편, 향후 시장 내 경쟁질서 확립을 위해 필요한 정책 자료로 활용하기 위해 발간하게 되었습니다.

특히, 공정위는 지난 2022년 챗GPT 이후 크게 주목받고 있으며 앞으로도 관련 시장 및 산업 재편에 큰 영향을 미치게 될 생성형 AI 시장에 주목하게 되었습니다.

최근 생성형 AI는 이전에는 상상할 수 없을 만큼 엄청난 방식으로 경제적 효율성과 소비자 편익을 증진시키고 있고 새로운 성장 동력으로 급부상하고 있습니다. 시장에서는 국내 및 해외의 빅테크 기업뿐만 아니라 다수의 스타트업 기업들까지 참여하여 치열한 경쟁을 펼치고 있는 것으로 파악하고 있습니다.

이는 기술의 경쟁, 자본·인재·고객 유치적 경쟁, 인접 시장 수직통합 그리고 사업자 간 파트너십 등 다양한 형태로 이루어지고 있습니다.

그러나 생성형 AI 개발에는 첫째, 대규모의 자본과 고도의 기술이 필요하다는 점과 둘째, 이 시장에서는 규모의 경제, 범위의 경제, 네트워크 효과 등의 구조적 특징이 나타나는 점 등으로 인해서 시장지배력을 가진 소수의 사업자가 이미 등장하고 있습니다.

이로 인해서 주요 경쟁제한 우려 역시 발생하고 있고 이에 따라서 EU, 미국, 영국, 프랑스 등의 해외 주요 경쟁당국들이 생성형 AI 시장에 주목하여 시장 연구를 통해서 보고서를 발간하거나 경제법 위반 혐의에 대해서는 조사 등을 진행하고 있습니다.

공정거래위원회도 올해에 생성형 AI 시장의 시장구조와 경쟁 상황을 파악하고 시장 내에서의 이슈들을 점검하기 위해서 한국경쟁법학회와 함께 국내외 주요 사업자를 대상으로 AI 시장 서면 실태조사를 진행하였습니다.

그런 실태조사의 결과를 반영하고 산업계·학계·연구기관의 전문가 의견을 청취하는 한편, 다양한 문헌자료를 참고하여서 이번 정책보고서를 작성하게 되었습니다.

정책보고서의 주요 내용은 생성형 AI 가치사슬의 현황을 살펴보고 국내 생성형 AI 시장의 경쟁 상황을 분석하는 한편, 경쟁·소비자 쟁점에 대해서 분석하며 향후 과제를 제시하는 순으로 기술하였습니다.

생성형 AI 경쟁 정책보고서는 시장의 초기 단계이자 급속하게 변화하고 있는 국내 생성형 AI 시장에서의 가치사슬 전망을 조망하고 경쟁·소비자 이슈를 점검함으로써 향후 추진 과제를 제시하는 공정거래위원회의 첫 번째 보고서라는 점에서 의의가 있다고 할 수 있겠습니다.

앞으로도 공정거래위원회는 이번 보고서를 바탕으로 후속하여 내년에는 AI 분야 중에서도 데이터를 중심으로 한 수집·활용과 관련한 경쟁제한 행위 규율 방안에 대해서 추가적인 시장 연구를 추진할 계획입니다.

앞으로도 국내 AI 시장에서 공정한 경쟁질서 확립을 위해서 경쟁정책 방향 모색을 지속해 나가도록 하겠습니다.

다음으로는 주요 내용을 설명드리도록 하겠습니다.

생성형 AI 시장 현황입니다.

지금 옆에 보시는 차트처럼 생성형 AI 시장의 주요 가치사슬은 크게 세 가지로 구분할 수 있습니다.

첫 번째 컴퓨팅 자원, 데이터, 전문인력 등 인프라가 되겠고요. 두 번째는 AI 개발 단계입니다. 기반모델이라고 하고요. 세 번째는 AI 서비스를 구현하는 서비스 단계로 3단계로 구분됩니다.

조금 더 설명드리면, AI 인프라는 AI의 개발과 구현 등을 위해서 꼭 갖추어야 하는 AI 반도체·클라우드, 전문인력 등의 필수 요소를 구축하는 단계를 말합니다.

두 번째로, AI 개발은 들어보셨을 텐데요. 파운데이션 모델이라고 하는데요. 특정 AI의 기능을 구현하기 위해서 기초가 되는 기반적인 모델을 직접 개발하거나 다른 사업자의 기반모델을 활용하여 미세 조정을 해서 하는 단계를 말합니다. 그 단계가 두 번째인 개발 단계가 되고요.

세 번째, 구현 단계는 이런 기반모델에 근거해서 텍스트나 이미지 생성 등 AI 기능을 구현하여 이를 활용함으로써 소비자에게 AI 서비스를 제공하는 단계라고 할 수 있겠습니다.

보시는 바와 같이 그래서 인프라단을 저희가 상류 시장이라고 부르고요. 그리고 AI 개발을 통해서 AI가 구현되는 시장을 보통 하류 시장이라고 부릅니다.

여러분들께서 잘 알고 계시는 오픈 AI가 개발하여서 여러분이 핸드폰으로 활용하고 계시는 챗GPT가 결국에는 AI의 구현 단계에 있는 AI 서비스가 되는 것이고요. 그를 위해서 그 챗GPT가 내 손 안에서 답을 주기 위해서 연산을 해주는 부분, 그 부분이 기반모델인데 오픈 AI가 그 만든 그 기반모델의 이름은 ‘GPT-4o’라고 부릅니다.

다음으로, 시장 현황 및 분석 결과를 말씀드리겠습니다.

AI 반도체를 먼저 설명드리도록 하겠습니다.

AI 반도체는 GPU나 NPU 등의 다양한 유형이 존재하고 있으며 AI 반도체에 메모리반도체가 결합된 형태인 AI 가속기 형태로 주로 공급되고 있습니다.

지금 옆에 보시는 차트처럼 위에 있는 게 AI 반도체인 GPU 칩이 되는 것이고요. 밑에 있는 것이 GPU와 그리고 전원 그리고 HBM 같은 것들이 집적돼 있는 형태의 가속기가 됩니다.

여러분들이 요새 기사를 통해서 보시는 것과 같이 엔비디아가 ‘블랙웰’이라고 하는 것을 개발했다, 출시를 앞두고 있다, 라고 말하는데 그 블랙웰은 결국에는 윗단에 있는 AI 반도체 GPU의 이름입니다.

가장 최선 버전의 GPU를 엔비디아는 블랙웰이라고 부르고요. 그 블랙웰과 함께 파워 그리고 HBM, 각종 기기들이 합쳐져서 만들어진 가속기 형태를 엔비디아는 GB200, 그레이스 블랙웰 슈퍼칩이라고 부릅니다.

결국에는 저기 제일 위에 있는 GPU 단계나 아니면 이 가속기 단계로 결합된 형태가 시장에서 유통되고 그 단계로 경쟁이 이루어진다고 보시면 되겠습니다.

그래서 경쟁 상황은 엔비디아를 중심으로 인텔, AMD 등 해외 사업자 및 사피온코리아, 리벨리온, 퓨리오사AI 등의 국내 사업자가 시장에 참여하고 있는데요. 일단은 엔비디아 제품에 대한 높은 수요·선호도를 보이고 있는 것이 사실이고 AI 반도체 기술의 발전에 따라서 경쟁 상황 등이 어떻게 변화하는지에 대한 모니터링이 필요하다고 볼 수 있습니다.

두 번째로, 클라우드 컴퓨팅에 대해 말씀드리겠습니다.

AI 반도체를 다수 확보해서 자체 컴퓨팅 능력을 갖추는 것이 쉽지 않기 때문에 많은 AI 개발사 입장에서는 클라우드 서비스 제공사들이 제공하는 컴퓨팅 자원을 활용해서 클라우드 서비스를 제공하게 되는데요.

경쟁 상황은 기존의 클라우드 시장에 진입하고 있었던 아마존 웹서비스, 마이크로소프트, 구글 등의 해외 클라우드 서비스 프로바이더라고 부르고, 줄여서는 CSP라고 합니다, 및 네이버클라우드, KT클라우드, NHN클라우드 등의 국내의 클라우드 제공 업체들이 시장에서 참여하고 있습니다.

국내 시장에 해외 클라우드 제공사들이 이미 진출해 있었고 AI 사업에 필요한 AI 반도체 등의 인프라 구축과 AI 기능 확장 등 역량 측면에서 일단은 해외 CSP들이 국내 CSP보다는 상대적인 우위에 있다고 볼 수 있겠습니다.

다음은 기반모델입니다.

기반모델을 구축하기 위해서는 상당한 컴퓨팅 자원을 통해서 방대한 데이터의 학습이 필요하고 그러기 위해서는 전문인력 역시 필요하다고 아까 간단하게 말씀드렸는데요. 사업자의 역량에 따라서 그 모든 걸 갖추면서 자체적으로 이것을 개발하는, 기반모델을 직접 개발하는 사업자가 있고 아니면 다른 사업자가 개발해 놓은 기반모델을 본인의 어떤 사업 영역에 맞게끔 Fine-tuning을 해서 사용하는 형태로 있을 수가 있습니다.

경쟁 상황이라고 말씀드릴 만한 것은 대표적인 해외 사업자로는 구글, 메타, 오픈 AI, 마이크로소프트, 엔비디아, 앤트로픽 등이 있고 국내에는 네이버, 카카오, LG, KT, NC소프트, 업스테이지 등이 외국 사업자와 함께 시장에 참여하고 있는 양상으로 이해하시면 될 것 같습니다.

시장에서 다양한 모델이 출시되고 있기 때문에 사업자 간 경쟁은 활발하게 이루어지고 있는데요. 필수 서버... 필수 인프라를 이미 확보한 빅테크 위주로 시장이 선점되고 있다는 사실 역시 부인할 수는 없습니다. 그리고 해외 사업자들이 아무래도 국내 사업자보다는 상대적으로 경쟁의 우위에 있다고 볼 수 있겠습니다.

다음으로는 AI 서비스입니다.

일률적으로 구분하는 기준은 없지만 'AI 비서'와 같이 광범위한 작업을 수행하는 수평적인 형태의 AI 서비스가 있고, 그리고 vertically, 그러니까 법률서비스, 의료서비스 이런 식으로 특화된 형식의 산업을 바탕으로 제공되는 수직적인 AI 서비스로 폭넓게는 구분할 수가 있겠습니다.

기반모델 사업자가 자사 AI 서비스를 직접적으로 개발·제공하는 유형도 있고 파트너십을 통해서 공동으로 개발을 추진하는 유형 등이 있으면서 되게 다양한 형태의 AI 서비스가 현재 존재하고 유·무료의 서비스가 혼재하고 있는 양상입니다.

고비용의 AI 인프라 작업을 직접 영위하지 않더라도 진입이 가능하고 기반모델을 보유한 국내외 사업자 외에도 국내 대기업 및 스타트업들이 활발하게 참여하여 경쟁하고 있는 상황이라고 볼 수 있겠습니다.

총평으로 말씀드리면, 각 가치사슬별로 제품·서비스는 대체로 전 세계 어디서나 접속이 가능하고 이용이 가능하며 공급 역시 전 세계적으로 이루어지고 있다는 점에서 경쟁 양상 자체는 글로벌 시장과 국내 시장 간 상당히 유사하다고 볼 수 있습니다.

그렇지만 주목할 만한 특징은 이런 사업자들 중에서 일부 사업자들은... 일부 사업자, 일부 가치사슬분에만 지출해서 거래 관계를 형성하는 경우도 있지만 지금 보시는 바와 같이 전 분야에 진출하여서 수직통합을 구축한 사업자들이 있다는 점이 특징이라고 할 수 있겠고요.

두 번째 특징이라고 말씀드릴 만한 사항은 이런 사업자들이 되게 경쟁관계와 협력관계를 복합적으로 이루고 있다는 점입니다. 예를 들어서 지금 수직으로 보면 구글이 반도체부터 클라우딩, 기반모델 서비스까지 다 제공을 하고 있는데요. 그러면서 아마존이나 메타나 다른 회사들과 경쟁만 하느냐? 그렇지 않고 때로는 협력관계도 같이 구축하고 있다는 말씀을 드릴 수가 있겠습니다.

다음으로는 경쟁·소비자 쟁점 분석입니다.

앞에 보신 경쟁 분석 결과를 토대로 시장의 경쟁에 영향을 미칠 수 있는 구조적인 요인과 가정적인 상황, 이론적인 가능성 이런 것들에 대해서 저희가 경쟁·소비자 이익 저해 차원에서 분석을 말씀드리고자 합니다.

첫 번째로는 구조적인 요인입니다.

일단 앞서도 말씀드렸다시피 각 가치사슬에는 많은 자본과 고도의 기술력이 요구되고 있습니다. 따라서 이런 어떤 상황은 경쟁 시장에서의 새로운 사업자들이 시장 진입이 용이하지 않을 수 있기 때문에 경쟁의 압력을 저하시키는 영향이 있을 수 있다, 라고 분석되고 있고요.

두 번째로는 대규모 자본이 투입되는 AI 반도체 시장 등 초기에 많은 자본이 투입된 이후에 비용이 절감되는 방식으로 이루어지는 사업들은 규모의 경제가 달성이 가능합니다. 또한, 다른 분야를 통해서 인접 시장으로 진출이 용이하기 때문에 범위의 경제 역시 나타날 가능성이 높습니다.

이용자가 증가하면 증가하는 대로 다시 그 서비스의 효용을 증가시킬 수 있고 아까 말씀드렸던 것처럼 이 AI 생태계의 가장 큰 특징 중의 하나는 트레이닝이 계속 반복되는 것입니다. 트레이닝이 반복되면서 서비스의 질이 올라가게 되는데 기존에 있었던 사업자들은 계속적으로 이 네트워크 효과 안에서도 사업자가, 사용자가 늘어나면서 그게 또다시 효용이 올라가고 사용자가 늘어나면서 피드백이 늘어나기 때문에 다시 한번 서비스의 질을 높이는 효과가 있을 수 있습니다.

시장 선점 효과입니다.

선도적인 사업자는 초기에 제품을, 제품과 서비스의 인지도를 제고할 수 있고 선제적인 투자를 통해서 후발주자와의 격차를 확대할 수 있기 때문에 이런 것들은 진입장벽이 발생할 수 있습니다. 이런 측면들은 결국에는 AI 서비스, AI 생태계가 가지는 구조적인 요인이라고 볼 수 있겠습니다.

다음으로는 경쟁을 제한하거나 아니면 소비자 이익을 저해하는 우려가 있는 부분들에 대한 이론적인 설명 그리고 어떤 경향성에 대해서 간단하게 설명드리겠습니다.

단독행위 중에서는 필수 요소에 대한 접근제한 가능성이 있을 수 있습니다. 필수 요소 관련 시장에서는 상당한 지배력을 가지고 있는 사업자가 가격이나 물량 등의 거래조건에 관해서 그 지배력을 남용을 한다면 그 경우에는 경쟁이 저하될 수 있는 우려가 발생할 수 있겠습니다.

결합판매 말씀드리면 주된 상품·용역 시장에서 상당한 지배력을 가지고 있는 사업자가 거래 상대방에게 종된 상품의 구매를 강요하는 등의 결합판매가 강제되는 경우에 경쟁제한 우려가 발생할 수 있습니다.

고객 유인·이탈 방지 및 기술의 부당이용도 마찬가지입니다.

사업자들이 고객을 확보하기 위해서 제공하는 이익이 부당하게, 부당하거나 과다한 경우 아니면 배타조건부 거래를 강제하는 경우에 경쟁이 저해될 수 있고, 그리고 사업자 간의 협력·기술 제휴 등이 나타날 수 있... 나타나고 있는데 그 과정에서 부당하게 이용할 경우에는 공정거래법 적용의 대상이 될 수가 있겠습니다.

기업결합에서 말씀드리겠습니다.

AI 시장에서는 자금력이 풍부한 수직통합 사업자들이 스타트업 등에 대해서 상당한 규모로 투자를 하거나 사업자 간의 파트너십을 체결한 사례가 발생하고 있습니다.

전통적인 자본 투자나 지분의 취득 방식 이외에 인력의 채용이라든지 라이선스 확보 등의 형태가 나타날 수 있고요. 이러한 어떤 행위들이 관련 시장 내에서 시장지배적 지위 남용 행위로 이어질 수 있다는 우려 역시도 존재를 하고 있고요.

영국 경쟁당국은 어떤 특별... 특정한 사업자 간의 인력 채용과 관련된 파트너십에 대해서 기업심사의 대상으로 보고 기업심사를 진행한 사례가 있는 것과 관련해서 신형 기업결합에 대해서 정책적 대응 방안에 대한 모색이 필요하다고 하겠습니다.

소비자 이익 저해 관련해서 말씀드리겠습니다.

AI 개발사나 서비스 제공 사업자들이 데이터의 수집·활용을 위해서는 이용자의 동의가 필수적인데요. 이 동의를 받는 방식에는 포괄적 동의, 개별 동의 아니면 선택 동의 등의 다양한 방식들이 존재하고 있습니다.

그런데 주요 이슈로는 AI 사업자가 데이터를 수집하는 경우에 실질적인 동의를 받지 않는 행위가 소비자의, 소비자 이익을 저해하는 것이 아니냐, 라는 부분에 의한 우려가 존재하는 것도 사실입니다.

이에 대해서 향후 계획을 말씀드리고자 합니다.

첫 번째로는 AI 생태계 공정경쟁 기반 마련을 위한 제도 개선 추진을 지속하겠다는 말씀을 드리고 싶습니다.

첫 번째는 아까 앞서서 처음에 말씀드렸던 것처럼 이번에 저희가 봤던 게 AI 생태계 전반을 봤던 거라면 내년에는 이 중에서 데이터 분야에 한정해서 조금 더 깊은 형태의 연구 및 정책보고를 준비하겠습니다.

데이터의 수집·활용과 관련해서는 AI 사업자들의 행위가 혹시 소비자 이익을 침해하는 경우까지 가는 것이 아닌지, 이런 부분들에 대해서 경쟁질서를 확립하는 측면에서 공정거래법이나 아니면 소비자법을 통해서 어떻게 규율이 가능한지에 대한 제도 개선을 검토하도록 하겠습니다.

두 번째로는 아까 조금 전에 설명드렸던 것처럼 기존의 기업결합과는 효과는 유사한데 지금 현재로서는 기업결합 심사 대상이 아닌 파트너십과 같은 새로운 형태의 기업결합에 대해서 제도 개선의 필요성에 대해서 검토하도록 하겠습니다.

그리고 두 번째로는 경쟁제한 소지가 있는 행위에 대한 모니터링 강화입니다.

앞에서 말씀드렸던 것처럼 AI 생태계 역시 공정거래위원회가 바라봐야 하는 시장임에는 분명하고, 이 시장이 구조적 요인에 따라서 발생하는 경쟁제한 효과나 아니면 경쟁이 제한될 수 있는 우려가 많은 부분들에 대해서는 계속적으로 면밀한 감시를 하도록 하겠습니다.

이상으로 브리핑 마치도록 하겠습니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 안녕하세요? 두 가지 여쭤보려고 하는데 하나는 이게 AI 시장 특성상 이 결합판매라고 해야 되나요? 그러니까 AI 서비스 구현되는 거와 그 모델 이 정도, 그러니까 반도체는 제외하더라도 이 정도는 어쩔 수 없이 이게 묶여서 가는 게 어느 정도 경쟁제한성보다는 오히려 효율성 증대 효과가 있을 수도 있을 것 같은데, 여기 써있는 경쟁 저해 발생할 우려 있다는 내용은 원론적인 내용인 건지와요.

그다음에 두 번째는 기업결합에서 파트너십 체결 사례가 지금 현행법으로는 규율하기가 어려운 상황인 것 같은데 관련 내용 조금만 더 구체적으로 설명 부탁드립니다.

<답변> 질문 감사드립니다. 그 사건과 관련해서는 일단 원론적인 입장에서 먼저 말씀을 드리면 기자님들께서 잘 알고 계시겠지만 저는 지금 정책을 하는 파트에 있습니다. 그래서 사건을 파는 파트가 아니다 보니까 사건에 대해서 정확하게 말씀드리기는 쉽지는 않다는 점을 먼저 말씀을 드리고요.

그래서 지금 질문 주셨던 거와 같이 그런 경쟁제한 우려가 있는 상황에 대해서 저희가 분석을 할 때도 꽤 많이 연구를 하고 저희가 객관적으로 담아내려고 노력을 했습니다. 저희가 '우려가 있다.', '조사가 필요하다.', 라고 하는 순간 이거는 또 다른 메시지가 될 수 있기 때문에 그런 노력을 많이 했고요.

그래서 지금 저희가 오늘 보도자료에서는 되게 요약 버전으로 말씀을 드려서 조금 그렇게 질문하신 거로 제가 이해를 하는데, 저희 보고서에서는 지금 기자님 말씀이 딱 맞습니다. 그런 어떠한 하나의 행위가 친경쟁적인 효과와 반경쟁적인 효과가 동시에 나타나는 경우가 많습니다. 대부분이 그렇다고 볼 수 있고요, 특히 신기술을 활용한 행위들에 대해서는.

그래서 그런 부분들에 있어서 균형적으로 바라봐야 된다는 것들이 기본적인 보고서의 논지입니다. 그렇지만 경쟁당국이기 때문에 어떤 경쟁을 제한하는 행위에 대해서는 계속적인 모니터링이 필요하다는 말씀을 원론적으로 드릴 수밖에 없었고, 그리고 말씀 주셨던 것처럼 결합판매가 가져올 수 있는 친경쟁적인 효과에 대해서도 저도 저자 중의 한 명으로서 동의하는 바입니다.

그리고 두 번째로, 기업결합과 관련해서 말씀 주셨는데요. 이것도 마찬가지입니다. 저희가 보고서를 만들면서 저희 과가 기업결합을 하고... 기업결합은 저희 과의 주요 업무 범위는 아닙니다. 그래도 기업결합을 담당하고 있는 과들과도 지속적으로 협력을, 협의를 해왔고요. 그래서 이 부분에 있어서는 저희뿐만 아니고 기업결합과에서도 어느 정도 필요성에 대해서는 공감하고 있는 거로 이해하고 있습니다.

그래서 알고 계시는 바와 같이 우리나라 현재 공정거래법에서는 기업결합 심사 대상이 되는 기업결합의 유형을 열거적으로, 열거를 하고 있습니다. 주식, 임원 겸임, 영업양수도, 사업 합병·분할 이렇게 열거가 되어 있는데 그렇지 않은 형태의 파트너십이 경쟁을 제한할 우려가 있다면 결국에는 사전적으로 볼 거냐, 사후적으로 볼 거냐의 문제입니다.

그런데 그런 부분에 있어서 기업결합은 사전적으로 보는 거잖아요. 행위가 발생하기 전에 보는 건데 지금 현재 기업결합의 범위에 속하지 않은 새로운 형태의 파트너십이 사전적으로 우리가 봐야 되는 범위에 들어갈지, 말지에 대한 검토는 대개 조금 딥하게 들어가 줘야 된다고 생각합니다.

그래서 아마 내년에 그런 부분에 있어서 기업결합과가 조금 더 심층적으로 연구를 할 것으로 알고 있고 그거에 따라서 아마 조금 더 방향성이나 아니면 내용들이 나올 것으로 기대합니다.

<질문> 시장 획정 이런 작업들이 대략적으로라도 진행되고 있는지 궁금하고요.

또 하나는 현재 조사 중인 어떤, 직접 담당은 아니시지만 공정위 차원에서 조사 중인 AI 기업이 있는지 궁금한데, 왜냐하면 최근에 중국에서, 중국 당국이 엔비디아를 조사한다고 그랬고 미국에서도 마이크로소프트를 조금 조사하는 분위기인 것 같아요.

그리고 기억하실지는 모르겠습니다. 최근 국정감사에서 마이크로소프트가 노트북에 코파일럿을 끼워 팔기 하면서 시장지배력을 전이하는 측면이 있는 것 같다, 이런 말씀을 하신 적이 있는데 거기에 대해서 한 말씀 부탁드립니다.

<답변> 질문 감사드립니다. 시장의 획정과 관련해서는 일단 기본적으로는 저희는, 저희는 사건을 하는 곳이 아니고 정책과 제도를 하는 쪽이기 때문에 AI 시장 그리고 AI 생태계를 아까 보셨던 것처럼 3개로 나눠서 분석해 드렸는데 그런 시장은, 그러니까 일반적인 형태의 시장이 되겠습니다.

우리가 일반인들이 생각, 그러니까 사건에서 바라보는 시장과 달리, 사건에서 바라보는 시장은 관련 시장입니다. 관련 시장의 획정은 보통은 사전적으로 이루어지지 않고요. 어떤 상황이 발생했을 때, 어떤 구체적인 시장에서 행위가 일어났을 때 그 시장을 저희가 획정을 한다고 하죠. 관련 시장을 획정한다고 하고 그게 상당히 중요한 파트 중의 하나입니다. 기업결합도 그렇고 아니면 사후적으로 저희가 보는 어떤 단독 행위들에서도 그렇고요.

그래서 사건에서 접근하는 시장 획정은 일단은 사건이 있는, 이벤트가 있는 상황에서 시장을 획정하게 됩니다. 그래서 지금 질문에 답을 드리면 어떤 구체적인 케이스가 발생하면 그 케이스에 따라서 사건을 위한 시장은 획정이 되는 것이고요.

저희가 보여드린 시장은 그런 사건을 위한 시장은 아니고 전체적으로 저희도 이해하고 기자분들도 이해하시고 국민들이 이해하는 'AI가 도대체 뭐야?', '생성형 AI는 어떻게 생긴 거야?'라고 하는 전체적인 생태계를 보여주는 시장으로 이해해 주시면 좋을 것 같습니다.

두 번째 답변을 드리겠습니다. 일단은 좀 답답하시겠지만 저는 조사과가 아니기 때문에 조사와 관련되는 직접적인 사항을 말씀드리기는 어렵습니다. 그렇지만 지금 말씀하셨던 그 질문에 관해서 제가 드릴 수 있는 답을 말씀해 드리도록 하겠습니다.

저희가 이번에 이 시장을 연구하고 분석하면서 저희도 당연히 해외 경쟁당국에 이 시장에 대한 조사 동향들에 대한 모니터링도 다 실시를 했습니다. 그런데 처음으로 원론적으로 드리고 싶은 말씀은 해외 경쟁당국, 해외 시장과 우리나라 시장은 다를 수도 있습니다, 같을 수도 있지만. 그래서 해외 경쟁당국이 조사를 하였다고 해서 곧바로 우리나라 경쟁당국이 바로 조사를 해야 된다, 라고 이퀄 관계가 성립되는 것은 아닙니다.

예를 들어서 하나 말씀드리면 간단한, 아주 간단한 예를 드릴게요, 어차피 보고서에 담겨 있기 때문에. 독일 경쟁당국이 처리한 사건 중에 자동차에 들어가는 안드로이드가 만든 OS가 있습니다. 자동차를 구현하... 자동차를 돌아가게 만드는 OS입니다. 안드로이드 오토 서비스인데요. 거기에다가 AI 비서를 결합해서 판매를 했어요. 아까 말씀드렸던 결합판매인데, 독일 경쟁당국은 그게 그 시장에서의 경쟁을 저해한다고 조치를 취했습니다.

그런데 그 안드로이드 오토 서비스는 우리나라에는 들어와 있지 않은 서비스입니다. 예를 들면 그런 거예요, 아주 단적인 예를 말씀드리면 외국 경쟁당국이 구글을 조사했지만 그 구글의 행위가 우리나라 시장에서는 영향이 제로기 때문에 우리나라는 조사할 이유가 없는 것이 되겠죠. 이건 단적인 예인 것이고, 해외 경쟁당국이 한 조사가 당연히 우리나라 시장에도 영향을 미치면 우리도 조사를 해야 되는데 그렇게 차이가 있을 수 있다는 걸 먼저 말씀을 드리겠습니다.

그리고 말씀 주셨던 여러 가지 사례들에 대해서도 아마 저희도 알고 있기 때문에 사건과들도 당연히 알고 있을 거라고 저는 생각하고 그게 우리나라 시장에 영향을 미친다면 어느 정도 가능성이 있다면 조사를 할지, 말지 여부를 사건과에서 결론을 낼 것으로 보입니다. 그 부분에 있어서는 제가 답변드리기는 조금 곤란하다는 점을 양해해 주시길 부탁드리겠습니다. 그렇지만 계속적으로 모니터링은 하고 있다, 라는 말씀은 드리겠습니다.

<질문> 보도자료 8페이지죠. 향후 계획을 조금 더 자세히 설명을 해 주시죠. 그러니까 여기서는 공정거래법이나 소비자법으로 규율 가능하다, 가능성을 검토하고 있다, 검토하겠다, 이런 건데요. 관련해서 해외 사례로 봤을 때 어떤 예시가 있는지, 그다음에 우리 지금 현재의 상황에서는 어떠, 어떠한 시나리오가 있는지 그런 것에 대해서 조금 더 구체적으로 설명해 주시면 감사하겠습니다.

<답변> 저희가 구체적으로 여기다가 담지 못했던 이유는 사실, 꼭지가 두 개니까 하나씩 말씀드리겠습니다. 첫 번째, 데이터 관련해서 먼저 말씀을 드리면 일단은 지금 방향이 어느 방향으로 가겠다고 하는 것을 저희가 아직 확정을 짓지 못해서 쓰지는 못 했는데요.

예를 들면 그런 겁니다. 현재 데이터와 관련해서는 개인정보보호법 관점에서 개보위가 많이 적극적으로 하고 있습니다. 그런데 개보위가 하는 부분은 그 데이터를 가지고 있는 이용자의 보호 관점으로 저희는 이해를 하고 있어요. 그래서 저희는 그쪽 관점이 아닌 데이터를 수집·활용하는 사업자들이 데이터를 수집하려 하는 과정에서 시장의 경쟁을 저해하는 부분이 저희의 앵글입니다.

그 부분에 있어서는 개보위가 직접적으로 터치하기는 어렵고 개인정보보호법으로도 어려울 거로 보이기 때문에 저희가 그런 시장의 경쟁질서를 바로잡는 측면에서 접근할 수 있는 게 어떤 것들이 있는지에 대한 심층적인 고민을 하겠다는 게 이 첫 번째 네모의 취지였고요.

그런데 학계에서 나오고 있는 방법은 한 세 가지 정도 방법이 있습니다. 그런데 그거는 저희도 안이 정해져 있지 않아서 여기에 담지는 않았는데, 첫 번째는 공정거래법에 '소비자 이익을 저해하는 행위는 규율을 할 수 있도록' 한 줄 쓰여 있습니다. 그런데 소비자 이익을 저해하는 행위가 무엇인지에 대해서는 구체적으로 되어 있지 않아서 저희가 법을 집행하는 데도 어려움이 많이 있습니다.

그래서 소비자 이익을 저해하는 행위가 어떤 행위들인지를 좀 더 구체적으로 조금 더 연구를 통해서 분석을 하자는 게 첫 번째 방향이고요. 그러니까 세 가지 방향이 있습니다. 안입니다, 안.

두 번째는 기술적인 부분인데 저희가 지금 공정거래법이 다루고 있는, 열거적으로 예시하고 있는 유형이 조금 한정적이라서 조금 다른 유형의, 이런 부분들은, '지금 데이터와 관련해서 남용 행위들까지를 상정하지 못한 상태의 법률 아니냐?', '공정거래법의 개정이 필요한 것이 아니냐?'라고 하는 학자들의 견해도 있습니다.

그런데 법의 개정이라고 하는 것은 되게 큰 얘기이기 때문에 저희가 보고서에, 보도자료에 담지는 못했고요. 그래서 그런 측면이 있을 수 있고요.

소비자 관점에서는 이게 데이터 수집과 관련해서 이게 실질적인 동의가 있냐, 없냐 하는 이슈들이 있습니다. 동의를 해라, 왜 우리가 어떤 서비스를 이용하려고 보면 '동의하는 경우에 이용할 수 있습니다.' 이렇게 되어 있는데 그 동의를 요구하는 그 행위가 소비자로 하여금 실제로 이거를 동의하냐, 마냐, 내심에 의사를 결정할 수 있는 게 아니고 이걸 동의하지 않으면 서비스를, 그동안 이용했던 서비스를 아예 못하게, 이용하지 못하게 만드는 형태의 동의라면 이게 실질적인 동의를 받는 게 맞냐, 그렇지 않은 것 아니냐, 이런 부분에 대해서는 소비자적인, 소비자법적인 측면에서 접근이 가능하지 않겠느냐 하는 세 가지가 있는데요.

일단 제가 이렇게 간단하게 말씀드리려고 해도 이렇게 좀 길어질 수밖에 없는 게 이렇게 많이 디테일하면서도 저희도 아직 방향을 정확하게 ‘이 방향이 맞다.’라고까지 잡지는 않은 상태입니다. 내년에 연구가, 후속 연구가 필요한 상태입니다.

두 번째는 아까 말씀을 간단하게 드렸는데 공정거래법에서 지금 열거하고 있는 형태의 기업결합의 유형이 아닌 새로운 형태의 기업결합이 발생했는데, 새로운 형태의 파트너십이 발생했는데 그런 파트너십에 대해서 사전적으로 정말로 규율이 필요한지, 아닌지에 대한 검토가 필요하다는 말씀입니다.

왜냐하면 우리 법에서는 주식의 취득 또는 소유, 임원의 겸임, 합병, 영업양수도, 회사 설립 참여, 이렇게 다섯 가지로 구분하고 있거든요. 그런데 지금 현재 나오고 있는 형태는 되게 다양합니다.

여기에 지금 나와 있는 예처럼 어느 하나의 기업이 다른 경쟁사가 될 수도 있었던 그 기업의 임직원의 거의 대부분의 임직원을 채용하는 방식으로 이루어졌던 파트너십입니다. 그런데 그렇게 되면 실질적으로 봤을 때는 어떤, 아까 말씀드렸던 것처럼 이 AI 시장에서는 전문인력이 상당히 중요한 필수 요소 중의 하나입니다. 우리나라도 전문인력이 많이 모자란 상태고요.

전문인력을 그대로 채용한다는 얘기는 그 회사를 그대로 합병하는 거와 거의 유사한 효과가 아니겠느냐, 라고 보여지는데 이 부분에 있어서 현재는 지금 다루지를 못하고 있는 것입니다.

그런데 물론 또 이런 이야기도 있을 수 있어요. 사전적으로 통제할 거냐, 사후적으로 볼 거냐. 기업결합은 사전적으로 보는 거잖아요. 사전적으로 보는 거면 그 행위가 일어났을 경우에 경쟁에 미치는 영향이 엄청나게 크고 거대할 것이라는 것이 사전적으로 예견이 돼야지 사전적으로 규제하는 것에 있어서 타당성이 있는 것이라고 보여집니다.

그런 측면에서 '이거 지금 루프홀이 발생했는데 무조건 기업결합 대상으로 집어넣어야 되는 거 아니야?'라고 했을 때 그 부분에 있어서는 조금 더 심도 있는 연구가 필요하다는 말씀을 드리고 싶습니다.

<질문> 죄송합니다. 질문을 하나만 더 드릴게요. 파트너십이 조금 애매한 것 같아서, 구체적으로 들어갈수록 조금 애매하다는 느낌이 드는데요. 지금까지는 거의 물리적인 결합 이런 것들을 규제를 했던 것 같은데 이를테면 경쟁 관계에 있는 회사인데 핵심 인력을 내가 파트너십이라는 이름으로 채용을 했다, 그러면 사실 지금 그냥 관점에서 보면 약간 인력 빼가기라고 해야 될까요? 그런 정도로 보이는데 그런 인력을 채용하는 것 자체를 어떻게 규제를 할 수 있는지 궁금합니다.

<답변> 맞는 말씀이세요. 그래서 그렇기 때문에 어떤 동일한 행위에 대해서 사전적으로 볼지, 사후적으로 볼지에 대한 심도 있는 검토가 필요한 것 같습니다. 인력 채용은 지금 현재로서는 사후적으로만 우리가 볼 수 있을 텐데, 예를 들면 우리 단독 행위 중에서도 부당한 인력의 채용이 있거든요.

부당하게 인력을 채용하는 경우들도 문제가 발생할 수 있는데 그렇게 사후적으로 접근할 거냐? 아니면 이런 기업결합, 새로운 형태의 파트너십을 기업결합 안에 기업결합 리뷰 대상... 사전심사 대상 안에 집어넣어서 사전적으로 볼 거냐의 어떤 그런 제도를 설계하는 것과 관련되는 조금 더 그런 구체적이고 조금 더 집중된 연구는 필요할 것 같습니다.

지금 말씀하신 것처럼 조금 '이거 뭐지?' 싶은 생각이 들 수도 있거든요. 그렇기 때문에 우리는 그동안 이 부분은 건드리지 않았던 부분도 맞고요. 물론, 이런 유형의 파트너십도 많이 있지도 않았고요.

<질문> 일단 아까 정리가 안 된 것 같아서, 그러면 AI 이 부분을 따로 별도의 경쟁법으로 규율할 것이냐, 안 할 것이냐에 대해서는 아직 정부가 입장을 정확하게 정하지 못했다고 이해하면 되는 건지, 이게 첫 번째 질문이고요.

두 번째는 우리 시장이 현재 어떻게 돼 있는지 궁금한데, 일부 약간 지배적인 지위에 있는 사업자가 나타나는 곳들이 있는데 우리도 그런 경로를 따라가고 있는 건지, 아니면 다른 양상을 보이고 있는 건지 궁금한 게 두 번째 질문이고요.

그리고 플랫폼 시장도 보면 그렇지만 플랫폼도 굉장히 빠른 속도로 발달했고 시장을 지배하는 게 기존에 했던 사업과는 비교가 안 될 정도로 빨랐었는데 AI 시장도 아마 그런, 지금도 엄청 빠른 속도로 준비하고 있는 상황이어서 시장 상황이 아마 플랫폼과 유사하지 않을까, 라고 생각이 되는데 그러면 공정위가 약간 제재라고 할까요? 통제라고 할까요? 그렇게 들어가야 되는 규제의 시점이 언제쯤이 적절하다고 보시는지, 플랫폼의 경우에는 이미 제재하려고 했을 때는 시장이 이미 다 개편이 끝나버렸고 독점적 사업자밖에 안 남았던 사례가 많았었잖아요.

그래서 AI 시장은 어느 정도로 해야 이게 산업의 역동성도 보호하면서 규제도 실효성 있게 할 수 있을지, 그 시점이 언제일지가 궁금한데 이렇게 세 가지 질문드리겠습니다.

<답변> 질문 감사드립니다. 첫 번째로, AI 규제에 대해서 먼저 말씀을 드리겠습니다. 지금 저희가 이 정책보고서를 준비하고 이 시장을 연구하면서 AI 시장을 새로운 규제 틀로 규제를 해야겠다, 라고 마음먹고 시작했던 것은 아닙니다.

정말로 경쟁 상황을 분석하고 경쟁 상황을 분석한 이후에 그다음 넥스트 스텝은 어떻게 갈 것이냐고 봤을 때 공정거래위원회가 가지고 있는 툴은 두 가지니까요, 제도를 개선하는 방법과 시장을 모니터링을 강화하는 방법. 그래서 두 가지를 말씀드린 거고요.

그래서 규제를 강화해야 된다, 이런 측면으로 말씀을 드리고 싶지는 않고, 그렇게 말씀드리려고 했던 것도 아닙니다. 다만, 여기에 있는, 향후 계획에 있는 2개의 네모는 규제를 강화한다기보다는 예를 들면 혹시 루프홀이 발생해 있지는 않은지, 사전적으로 우리가 조금 더 점검이 필요한 것 아닌지에 대한 연구가 조금 더 필요하다는 것이고요.

위의 것도 소비자 이익을 침해하는 행위가 발생하지 않도록 해야 되는 것 아니냐, 그런데 그러기 위해서는 '좀 더 제도 개선을 바로 가는 것보다는 연구를 좀 더 해보자.' 이런 측면이라서 아직은 뭔가를, 뭔가 방향성이나 아니면 구체적으로 좀 더 촘촘하게 규제를 해야 되겠다, 이런 측면에서 접근했던 거는 결코 아니라는 말씀을 첫 번째로 드리고 싶고요.

두 번째로, 우리나라 경쟁 상황은 지금 기자님께서 말씀하신 것이 맞습니다. 아까 제가 중간에도 조금 말씀드렸던 것처럼, AI 시장이라고 다르지는 않은 게 AI 시장도 결국에는 소비자들도 되게 전 세계에서 접근하잖아요. 챗GPT 많은 분들이 사용하잖아요, 그 회사는 우리나라에 있지 않음에도 불구하고.

그리고 어떤, 아까 말씀드렸던 데이터나 아니면 클라우딩, 컴퓨팅 이런 것들도 다 이미 공간의 제약 없이 제공되고 있기 때문에 그 경쟁의 양상은 되게 글로벌 시장에서의 경쟁 양상과 국내 시장의 경쟁 양상은 상당히 유사합니다.

그런데 다만, 조금 더 고무적인 건 우리나라는 그중에서 특히, 저기 AI 반도체 측면에서는 우리나라가 또 제조업에 강점이 있기 때문에 다른 나라보다는 국내에서 반도체 쪽에서 활동하고 있는 사업자들이 많이 있다는 것 그리고 AI 서비스단은 상당히 스타트업까지 포함해서 엄청난 자본과 기술, 엄청난 자본은 아니어도 가능하기 때문에, 서비스의 제공이 가능하기 때문에 AI 서비스 측면에서는 되게 많은 사업자들이 활발하게 활동하고 있다는 것들이 특징이고요.

그리고 기반모델과 관련해서는 잘 아시는 것처럼 무슨 네이버를 필두로 해서 다른 나라에는 잘 없는 우리나라만의 어떤 AI 파운데이션 모델을 만들고 있는 사업자들이 있다는 것, 이런 부분들이 글로벌 시장과 우리나라 시장의 차이입니다. 그러니까 조금 더 경쟁력 있는 우리나라 사업자들이 존재한다는 것, 그게 차이점이고, 그렇지만 전체적으로는 수직통합되어 있는 사업자들 중심으로 경쟁력이 집중될 우려가 있다는 것은 아까 말씀드린 바와 같이 기본적인 사실은 맞습니다.

그리고 플랫폼 규제화는 이거는 사실은 플랫폼 규제, 플랫폼 사업자들이 빠르게 시장을 선점하기 때문에 규제의 필요성이 커지는 것처럼 AI 사업자도 그런 것 아니냐, 라는 질문으로 이해가 되는데요.

지금 저희가 거기까지 나아가지는 않았습니다. 그리고 플랫폼 사업자와 AI 사업자가 또 그렇게 완전히 다른 것도 아닙니다. 그러니까 플랫폼 사업자이기 때문에 발생할 수 있는 특징적인 그런 행위들을 플랫폼법을 통해서 규율을 하는 것은 그만큼의 새로운 법의 규율 필요성이 커졌기 때문에 그게 촉발됐다고 저는 이해하고 있거든요. 그런데 그거로 될지, 아니면 또 다른 무언가가 필요할지는 지금은 아직 뭐라고 말씀드리기는 조금 이른 단계인 것 같습니다.

<질문> 하나만 더 여쭤보고 싶은데 AI 때문에 지금도 발생하는 문제들이 알고리즘을 이용한 일종의 담합이라고 할까요? 지금 저희들이 칭하기로는 '디지털 담합'이라고 하든지 '디지털 카르텔' 이렇게 쓰고 있는데 현재로서는 공정거래법에서 규율을 하고 있기는 한데, 그런데 이번 지난 알고리즘을 다뤘던 사건들에서 보면 본인들도 이거에, 그러니까 '어떻게 작동하는지 잘 모른다.' 이런 이야기도 하고, 그러니까 인간의 고의성이 들어가 있지 않은데 공정위는 현재 그거를 담합으로 보고 있는 이런 상황인데 앞으로도 이런 상황, 이런 사건들이 계속 나올 것 같고 학계에서는 알고리즘의, 그러니까 목적성을 봐야 된다, 그래서 제재할 때 알고리즘을 왜 도입하게 됐는지, 그런 배경이나 목적을 봐야 된다, 그래서 그런 틀에서는 현재 공정거래법으로도 규율할 수 있다, 라고 입장을 듣기는 했었는데 현재 공정위가 바라보는 디지털 담합이나 이런 데 대한 시각이 어떤지 한번 듣고 싶습니다.

<답변> 좋은 질문 감사드립니다. 일단 알고리즘과 관련되는 이슈들도 되게 중요한 이슈임은 확실하고요. 알고리즘을 활용해서 나올 수 있는 공정거래법 위반 가능성은 첫 번째는 담합, 두 번째는 단독 행위가 될 수 있겠습니다.

단독 행위는 결국에는 알고리즘을 조작하는 거일 텐데요. 그것과 관련해서는 지난해, 올해 사건들을 많이 처리했다고 알고 있고 기자님들께도 잘 알고 계시겠지만 그런 알고리즘의 조작과 관련되는 담합 아니, 사건 처리에 있어서 알고리즘이 혼자서 진행되는 경우는 없습니다. 결국에는 그것을 설계하거나 아니면 그것을 가동시키는 무언가가 있기 때문에 책임... 법 위반 대한 책임 소재가 분명했던 거로 이해하고 있고요.

그리고 두 번째로, 알고리즘 담합도 마찬가지입니다. 저희가 알고 있기로는, 제가 알고 있기로는 아직 국내에서 처리된 바는 없고, 그런데 미국이나 EU를 중심으로 처리된 사건들은 저희가 많이 분석을 했는데 거기도, 현재까지의 결론은 그 프로그램을 그렇게 하나로 만들고, 그러니까 '알고리즘은 하나의 알고리즘을 같이 활용하자.'라고 A사 대표와 B사의 대표가 만나서 이야기를 하는 담합이 있고, 알고리즘은 그 담합을 실행하기 위한 수단으로 활용이 되는 형태의 담합들이었습니다.

그렇기 때문에 지금 기자님께서 말씀하셨던 측면까지 나아가지는 않은 형태였기 때문에 기존의 공정거래법이나 기존의 경제법 틀 안에서 해결이 됐는데, 지금 말씀하신 것과 같이 더 나아가면 어떻게 되느냐? 이 부분은 앞으로는 숙제는 맞는 것 같고요.

그런데 그 부분에 있어서도 말씀드리고 싶은 것은 지금 계속적으로 저희는 이제는 전체적으로 경쟁법의 앵글에서 이 AI를 바라보고 있지만 다른 범정부적으로나 아니면 전 세계적으로 이루어지고 있는 AI와 관련되어 있는 새로운 질서에 대한 논의들에서는 크게 세 가지 축입니다. 이거는 저희 보고서와는 상관없는 얘기인데요.

잘 아시겠지만 공정성·투명성·책임성입니다. 그 세 가지가 AI의 질서를 가져가는 세 축이거든요. 그런데 거기서 말하는 투명성이 지금 말씀하신, 기자님이 고민하고 걱정하시는 부분입니다. 이게 어떻게 이런 알고리즘이 나왔고 왜 이런 결과가 나왔는지에 대해서 이용자인 우리들로 하여금 알 수 있게 해줘야 된다, 그걸로 답을 갈음하도록 하겠습니다.

<답변> (사회자) 질문이 없으시면 질의응답은 마무리하도록 하겠습니다.

보도 안내를 드리겠습니다. 배포된 보도자료와 브리핑 내용의 보도 가능 시점은 오늘 낮 12시이고 지면은 내일 조간부터 보도 가능합니다.

이상으로 브리핑을 마치겠습니다.

<끝>