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자치분권

최종수정일 : 2022.01.07

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이 자료는 2018년 12월부터 2022년 4월까지 운영한 백과사전형 정책 설명 콘텐츠입니다.
최종수정일 이후 변경된 내용은 관련기관이나 최신 정책뉴스를 통해 확인해 주시기 바랍니다.

1.자치분권이란?
2.자치분권 종합계획
3.지방자치법 전부개정
4.관련자료/누리집

1. 자치분권이란?

자치분권은 국가와 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분해 국가와 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루고, 지방자치단체의 정책결정과 집행과정에 주민의 직접적 참여를 확대하는 것을 의미한다.

저출산·고령사회에 직면하면서 지방인구는 점점 줄어들고 있다. 지방인구의 감소에도 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권은 전체인구의 49.5%를 차지하고 있다.
수도권과 지역의 불균형이 심화되고 있지만 중앙정부 중심의 공공서비스는 전국에 획일적인 기준과 지침에 따라 적용되고 있다. 지역여건에 맞는 맞춤형 치안·복지 서비스 제공이 어렵고, 주민의 다양하고 차별화된 요구를 충족하기도 쉽지 않다.
이러한 청년실업과 수도권 집중 문제, 성장동력 창출 등 국가·사회적 현안을 지방과 수도권이 힘을 모아 해결하기 위한 발전전략이 자치분권이다.

1995년 지방자치단체장과 지방의회의원을 주민이 직접 선출하는 민선지방자치 출범 이후 변화한 지방행정환경을 고려하여 지방자치제도의 획기적 개선 및 자율과 책임이 조화된 지방자치를 구현하고자 하였다. 이에 행정안전부는 지방자치의 기본법인 「지방자치법」을 전부개정하여 자치분권의 제도적 기반을 공고화하고 자치분권 정책과제의 전면적·실질적 이행을 추진하게 되었다.

[자치분권위원회 홍보 영상] 함께, 새로운 시작 (2019.03.22.)

2. 자치분권 종합계획

행정안전부는 문재인정부 출범과 함께 자치분권의 법·제도적 기반을 확보하기 위한 논의를 진행했다. 2018년 4월부터 민간전문가들을 중심으로 전담조직(TF)을 구성해 연구회를 개최했다(’18.4.20.∼, 총16회). 지방 4대 협의체 및 광역·기초자치단체 간담회(’18.8.10.∼, 총30회) 등 다양한 이해관계자들과 지속적인 의견수렴과정을 거쳐 6대 분야 33개 과제로 구성된 「자치분권 종합계획」을 발표하였다(’18.9.11.).

비전

자치분권은 새로운 국가발전 전략이자 성장동력이다. 자치분권의 3가지 비전은 ①주민과 함께하는 정부 ②다양성이 꽃피는 지역 ③새로움이 넘치는 사회다.

“지방분권과 국가균형발전은 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속 가능한 발전을 이룰 수 있게 하는 최고의 국가발전 전략”
- (2018.3.26.) 문재인 대통령 헌법개정안 발의 시

“자치분권, 대한민국의 새로운 성장동력입니다”
- (2017.10.26.) 제5회 지방자치의 날 문재인 대통령 기념사 ☞ 영상보기

6대 추진전략

① 주민주권 구현
자치단체의 정책과정에 주민참여를 확대해 지방자치의 민주성과 주민에 대한 책임성을 강화한다. 대의 민주주의의 한계를 극복하기 위해 숙의 기반의 주민참여 방식을 도입한다. 주민이 자발적으로 지역현안과 지역문제를 해결할 수 있도록 주민자치회의 대표성을 높인다. 주민이 지방의회에 직접 조례 제정과 개폐를 청구할 수 있도록 제도를 개선한다.

② 중앙권한의 획기적 지방이양
지역 특성을 반영한 창의적 자치를 실현하기 위해 국가·지방 간 권한을 합리적으로 배분한다. 합리적 권한 배분을 위해 중앙과 지방사무의 명확한 구분 기준을 마련한다. 중앙의 권한은 기능중심으로 자치단체에 이양한다. 자치권 침해를 막기 위해 자치분권 법령 사전협의제를 도입한다. 자치경찰제를 도입하여 질 높은 민생치안 서비스를 제공한다. 유·초·중등 교육 권한을 시·도 교육청과 학교로 단계적으로 이양한다.

③ 재정분권의 강력한 추진
국세와 지방세의 비율을 현행의 8:2에서 7:3으로, 장기적으로는 6:4까지 개편한다. 지방세입 확충기반을 강화한다. 고향사랑기부제를 도입하고 국고보조사업을 개편한다. 자치단체간 재정격차를 줄이고 균형발전을 위해 지방교부세의 형평 기능을 높인다.

④ 중앙-지방 및 자치단체간의 협력 강화
중앙정부와 자치단체간 소통과 협력이 정립될 수 있도록 협력기구를 구성한다. 제주특별자치도와 세종특별자치시의 분권 모델을 강화한다.

⑤ 자치단체의 자율성과 책임성 확대
지방의회의 의정활동과 집행부 견제 기능을 강화한다. 행정수요에 신속히 대응할 수 있도록 지방조직의 자율성과 탄력성을 확대한다. 지방자체단체의 특성에 맞는 인사제도의 자율성을 강화한다. 지방공무원의 전문성과 주민서비스 품질을 높인다. 자치단체 재정운영의 자율성을 높인다.

⑥ 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선
시대변화에 맞는 자치단체의 행정체계 개편을 추진한다. 선거구제, 정당공천제, 비례대표제, 교육감 선거제도 등 지방선거제도 개편을 국회와 협력을 통해 추진한다.

자치분권 전략 및 과제

1. 주민주권 구현 ①주민 참여권 보장 ②숙의 기반의 주민참여 방식 도입 ③주민자치회 대표성 제고 및 활성화 ④조레 제·개정의 주민직접발안제도 도입 ⑤주민소환 및 주민감사 청구 요건의 합리적 완화 ⑥주민투표 청구대상 확대 ⑦주민참여예산제도 확대
2. 중앙권한의 획기적인 지방이양 ①중앙-자치단체 간 사무 자배분 ②중앙권한의 기능 중심 포괄 이양 ③자치분권 법령 사전협의제 도입 ④특별지방행정기관 정비 ⑤대도시 특례 확대 ⑥광역단위 자치경찰제 도입 ⑦교육자치 강화 및 지방자치와의 연계·협력 활성화
3. 재정분권의 강력한 추진 ①국세·지방세 구조 개선 ②지방세입 확충 기반 강화 ③고향사랑 기부제 도입 ④국고보조사업 개편 ⑤지방교부세 형평 기능 강화 ⑥지역상생발전기금 확대 및 합리적 개편
4. 중앙-지압 및 자치단체 간의 협력 강화 ①중앙-지방 협력기구 설치·운영 ②자치단체 간 협력 활성화 지원 ③제주·세종형 자치분권 모델 구형
5. 자치단체의 자율성과 책임성 확대 ①지방의회 인사권 독립 및 의정활동정보 공개 ②자치조직권 강화 및 책임성 확보 ③지방인사제도 자율성 및 투명성 확보 ④지방공무원 전문성 강화 ⑤지방재정 운영의 자율성 제고 ⑥지방재정정보 공개 및 접근성 확대 ⑦자치분권형 평가체계 구축 ⑧자치단체 형태 다양화
6. 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 ①지방행정체제 개편방안 모색 ②지방선거제도 개선방안 모색

3. 지방자치법 전부개정

추진경과

행정안전부는 2018년 9월 11일 「자치분권 종합계획」을 발표하고, 2019년부터는 「지방자치법」 전부개정을 위한 개정작업을 시작하였으나 제20대 국회 회기가 마감되었다. 2020년 제21대 국회 출범과 함께 「지방자치법」 전부개정안 논의를 다시 진행했고 2020년 12월 9일 전부개정 「지방자치법」이 국회 본회의에서 의결됐다. ※ 입법예고(‘20.5.29.～6.18.) → 차관회의(‘20.6.25.) → 국무회의(‘20.6.30.) → 국회 제출(‘20.7.3.) → 법안소위 심의(‘20.9.16.) → 행안위 전체회의 의결(‘20.12.3.) → 법사위 전체회의 의결(‘20.12.8.) → 본회의 의결(‘20.12.9.)

주요내용

전부개정 「지방자치법」에서는 주민중심의 지방자치원리를 강화하고 자율과 책임이 조화된 지방자치를 구현하기 위해 ▲주민참여 확대, ▲지방의회 역량 강화와 책임성 확보, ▲지방자치단체의 행정 효율성 강화 등을 주요내용으로 담았다.

① 획기적으로 주민참여를 확대 「지방자치법」의 목적 규정에 ‘주민자치’의 원리를 명시하였고, 지방의 정책결정 및 집행과정에 대한 주민의 참여권을 신설했다. 또한, 「지방자치법」에 근거를 둔 「주민조례발안법」을 별도로 제정하여, 주민이 지방자치단체장이 아닌 지방의회에 직접 조례안의 제정, 개정, 폐지를 청구할 수 있도록 했다. 주민조례발안·주민감사청구에 있어서도 인구 수 요건을 완화하는 한편, 참여연령을 19세에서 18세로 하향 조정했다. 지역주민이 희망할 경우, 지방자치단체장의 선임방법 등 지방자치단체의 기관 구성형태를 주민투표를 거쳐 변경할 수 있는 내용으로 별도 법률을 제정할 수 있는 근거가 지방자치법에 신설됐다.

② 자치단체 역량을 강화하고 실질적 자치권을 확대 중앙부처의 자의적인 사무배분을 방지하기 위해 지역적인 사무는 지역에 우선 배분하는 보충성의 원칙 등 국가-지방 간 사무배분 원칙과 준수의무를 규정했다. 자치단체의 국제교류·협력 추진 근거를 마련했다. 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항에 대해서는 하위법령에서 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정하지 못하도록 하여 지방자치단체의 자치입법권을 강화했다.
인구 100만 이상 대도시를 ‘특례시’로 하고, 행정수요·균형발전·지방소멸위기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 정하는 시·군·구에 특례를 부여할 수 있는 근거를 신설했다. 특례시에 대해서는 그간 제기된 재정격차 심화 우려를 감안해 ‘다른 자치단체의 재원 감소를 유발하는 특례를 두어서는 안 된다’는 국회 행정안전위원회의 부대의견이 추가됐다.
그 외에도 지방의회 사무직원의 임용권을 지방의회의장에게 부여하고, 자치입법·예산심의·행정사무감사 등을 지원할 ‘정책지원 전문인력’을 도입해 지방의회의 독립성과 전문성 강화했다.

③ 자율성 강화에 상응하여 책임성과 투명성을 제고 지방의회의 투표결과 및 의정활동, 집행기관의 조직·재무 등 지방자치정보를 주민에게 선제적으로 공개하도록 하고, 정보공개시스템을 구축해 주민의 정보 접근성을 높였다.
‘제 식구 감싸기’ 식의 솜방망이 징계를 예방하고 지방의회의 윤리성과 책임성을 높일 수 있도록 윤리특별위원회 설치를 의무화했다. 민간위원으로 구성된 윤리심사자문위원회를 설치하여 의원에 대한 징계 등을 논의할 경우 의무적으로 의견을 수렴하도록 했다. 지방의회의원이 직무를 통해 부당한 이득을 취하는 것을 예방하기 위해 그간 논란이 됐던 겸직금지 의무 규정을 보다 구체화하였고, 겸직이 허용되는 경우라도 의무적으로 겸직내역을 공개하도록 했다.
시·군·구의 위법한 처분 또는 부작위에 대해 시·도가 조치하지 않을 경우 국가가 직접 시정·이행명령 할 수 있도록 하여 위법한 행정에 대한 중앙정부의 지도·감독 장치를 보완했다.

④ 중앙-지방 협력관계 정립과 함께 행정 능률성을 제고 지방에 영향을 미치는 국가의 주요 정책결정과정에 지방의 주요 주체가 참여할 수 있도록 ‘중앙지방협력회의’를 설치했다. 행정구역과 생활권이 달라 주민들이 겪는 불편을 신속히 해결할 수 있도록 지방자치단체 간 행정구역 경계에 대해 자율협의체를 구성, 논의하도록 하고, 합의가 되지 않을 경우 중앙분쟁조정위원회를 통해 조정하는 절차를 마련했다. 지방자치단체 간 협력을 통해 교통·환경 등 지역의 공동 대응을 위한 특별지방자치단체의 구성근거를 구체화했다. ‘행정협의회’ 설립 절차(의회 의결→보고)를 간소화하며, 지방자치단체장의 직 인수위원회의 운영근거를 마련했다.

기대효과

이번 「지방자치법」 전부개정은 민선 지방자치를 본격적으로 실시하는 기반이 된 1988년 전부개정 이후 32년 만에 이룬 결과이다. 시민의식의 성장과 주민참여 욕구의 증대, 인구감소로 인한 지역소멸 위기 등 그간의 행정환경 변화에 대응하고, 낡은 지방자치 시스템을 새롭게 변화시키기 위해 추진된 것이었다.

이를 통해 앞으로는 지방자치단체가 지역의 여건과 특성을 고려한 지역 맞춤형 발전정책을 세우고, 현장에서 보다 신속하고 효과적으로 주민의 목소리를 들으며, 주민의 요구에 대응할 수 있게 될 것으로 기대된다.

후속조치

전부개정된 「지방자치법」이 개정 취지대로 구현되기 위해서는 하위법령 개정 및 부수법안의 제·개정도 필요하다.

행정안전부는 주민조례발안의 청구요건을 완화하는 「주민조례발안법」 제정(’21.10.19.), 중앙-지방 간 소통과 협력을 강화하기 위한 「중앙지방협력회의법」 제정(’21.7.13.), 시·도의회 직원에 대한 임용권을 지방의회의장에게 부여하는 등 지방의회의 인사 관련 사항을 정리하는 「지방공무원법」 및 「지방공무원 교육훈련법」 개정(’21.10.8.) 등 부수법안의 제·개정을 추진했다. 2021년 12월 16일 「지방자치법 시행령」 개정안 공포를 마지막으로 전부개정 「지방자치법」 시행을 위한 준비를 마쳤다.

지방자치단체의 자치권 및 주민참여 확대를 위해서는 「주민투표법」, 「주민소환법」 및 주민자치회 관련 법안의 제·개정이 필요하다. 행정안전부는 관련 법령이 조속히 입법 완료될 수 있도록 국회와 적극 협력해나간다는 계획이다.